II SA/Łd 719/09

Dnia 25 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy k.p.a. odmówił J. R. przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...]. W jego motywach organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. PINB trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na J.R. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia: rysunków wykonanej wiaty wraz z opisem, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki i zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 22 kwietnia 2009 r. pełnomocnik inwestorki - J. R. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie zakreślonego w postanowieniu terminu do przedłożenia dokumentów do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy PINB stwierdził, że wyznaczony przez ustawodawcę 30-dniowy termin jest terminem zawitym, co oznacza, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie czasu zakreślonym tym terminem powoduje wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. Postanowienie z dnia [...] r. doręczono J. R. w dniu 24 marca 2009 r. Zatem termin przedłożenia dokumentów upłynął bezskutecznie w dniu 24 kwietnia 2009 r. W tej sytuacji - zdaniem organu - brak jest podstaw do przedłużenia spornego terminu. Niespełnienie w toku postępowania legalizacyjnego w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy, winno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. W dalszej części uzasadnienia, organ pouczył strony o trybie i terminie wniesienia zażalenia do organu II instancji. W zażaleniu na powyższe postanowienie J.R. wskazała, że termin otrzymania decyzji o warunkach zabudowy był od niej niezależny, wobec czego wniosek o przedłużenie terminu na przedłożenie żądanych dokumentów winien zostać uwzględniony. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji, powołując się na treść art. 141 § 1 k.p.a. i art. 142 k.p.a., wskazał, że postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] r. nr [...] wydane zostało na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane postanowienie, w związku z czym zażalenie J.R. jest niedopuszczalne. Jakkolwiek postanowienie PINB zawiera pouczenie o przysługującym stronie prawie złożenia na nie zażalenia, tym niemniej samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie tego postanowienia, to stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia skarżących jest prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.R. zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem prawa i wskazała, że zamiar budowy wiaty został zgłoszony do Starosty Ł. Zgłoszenie zostało zresztą przyjęte bez sprzeciwu. Obecnie zaś wiata traktowana jest błędnie jako samowola budowlana. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. stawił się uczestnik postępowania i pełnomocnik skarżącej J. R. - J. R., który poparł skargę i wyjaśnił, że dotychczas organ nadzoru budowlanego nie wydał żadnej nowej decyzji. Skarżąca natomiast w międzyczasie uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, która z uwagi na treść zaskarżonego postanowienia nie była przedłożona organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd, badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekające o odmowie przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu tego organu z dnia [...] r. nr [...], stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dodać w tym miejscu należy, że zaskarżone postanowienie ma wyłącznie charakter proceduralny, co oznacza, że poza zakresem kontroli składu orzekającego w niniejszej sprawie było postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, iż według art. 141 § 1 k.p.a. i art. 142 k.p.a. zasadą jest, że w toku postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie na wydane postanowienie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Jeżeli natomiast zażalenie na postanowienie nie przysługuje, strona może zaskarżyć rzeczone postanowienie tylko i wyłącznie w odwołaniu od decyzji. Jak wynika z załączonej do akt dokumentacji postanowieniem z dnia [...] r. PINB w Ł. w oparciu o regulację art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. odmówił J. R. przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 49b wspomnianej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 4). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7-11, 14, 15, 17 i 18 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2.500 zł; 2) art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 - wynosi 5.000 zł (ust. 5). Właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy (ust. 6). W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 (ust. 7). Cytowany wyżej przepis, mający niewątpliwie zastosowanie w ramach procedury legalizacyjnej, przewiduje możliwość zaskarżenia zażaleniem wyłącznie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Nie daje on natomiast prawnej możliwości złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. wydane w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego odmawiające przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. Nie oznacza to jednak, że legalność rzeczonego postanowienia zostanie poza zakresem kontroli organów administracji publicznej bądź też sądu administracyjnego. Nie można bowiem zapomnieć o wspomnianej wcześniej zasadzie ogólnej, wynikającej z art. 142 k.p.a., zgodnie z którą postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Innymi słowy, zarzuty przeciwko postanowieniu o odmowie przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] r. skarżąca winna podnosić w odwołaniu od decyzji, którą organ nadzoru budowlanego wyda w oparciu o regulację art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że tożsame stanowisko o niezaskarżalności rozważanego postanowienia ugruntowało się także w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto tu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 433/07, zgodnie z którym charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 49 lit. b ust. 2 Prawa budowlanego jest taki sam, jak postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - od jednego i drugiego postanowienia nie służy zażalenie (patrz: art. 141 § 1 k.p.a., art. 142 k.p.a. - opubl. Legalis), czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 452/08 (Lex nr 509817) w myśl którego, jeżeli ustawa - Prawo budowlane z 1994 r. nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zatem w sytuacji, gdy na postanowienie o odmowie przedłużenia terminu do przedłużenia dokumentów określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] r. zażalenie nie przysługuje, to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo zareagował na złożone przez J. R. zażalenie, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. rozróżnia niedopuszczalność zażalenia od uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Są to dwie odrębne, niezależne od siebie instytucje procesowe. Przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, różnią się od przesłanek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Zażalenie wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia jest środkiem zaskarżenia wniesionym z przekroczeniem ustawowego terminu, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Natomiast zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, tak jak to miało miejsce właśnie w tej sprawie, jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiłoby zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przekonaniu Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również fakt zamieszczenia przez organ I instancji błędnego pouczenia o przysługującym stronie prawie do wniesienia zażalenia. Jak trafnie podkreślił to WINB, samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy automatycznie uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Wprawdzie, stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 518/09, Lex nr 503980). Reasumując, kwestionowane przez J. R. postanowienie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek przesłanek do usunięcia go z obrotu prawnego. Na legalność rzeczonego aktu administracyjnego nie mogły również rzutować zarzuty skargi dotyczące kwestii typowo merytorycznych, które jak zostało to zaakcentowane na wstępie rozważań, nie były przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu z tego względu, że zaskarżone postanowienie rozstrzygało wyłącznie o kwestiach proceduralnych. Na zakończenie należy jedynie podnieść, iż kwestia, jaki charakter ma 30-dniowy termin określony w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w przedmiocie którego wypowiedział się PINB w wydanym w niniejszej sprawie w dniu [...] r. postanowieniu, była między innymi przedmiotem rozważań przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2008r. sygn. akt II OSK 1285/07 i tym samym może być podniesiona w toku dalszego postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił przedmiotową skargę. B.C.