II SA/Łd 732/10

Dnia 9 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi B. Z., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oraz 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta P. odmówił J. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na żonę B. K. Uzasadniając powyższą decyzję organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz wskazał na okoliczność pozostawania przez B. K. w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji J. K. podniósł, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny przynajmniej z art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W 2005r. jego żona uległa nieszczęśliwemu wypadkowi i od tej chwili się nią opiekuje. Świadczenie emerytalne ani zasiłek stały mu nie przysługują. Nie spełniał także warunków do otrzymania przydziału na samochód dla niepełnosprawnego w ramach programu PEFRON "bezpieczny dojazd". Otrzymał jedynie pomoc w formie zasiłku celowego w lutym 2010r. i dodatku mieszkaniowego. Razem z żoną muszą się utrzymać z jej renty, która od dnia 1 marca 2010r. wynosi 984,78 zł razem z dodatkiem pielęgnacyjnym i ta kwota musi im wystarczyć na leki, środki czystości, pampersy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne, co do zasady, nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim. O świadczenie rodzinne mogą się ubiegać poza rodzicem lub opiekunem faktycznym inni członkowie rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny i tym samym nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż J. K. pozostaje w związku małżeńskim z B. K. W wyroku z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Zatem nieuzasadnione jest pominięcie wśród osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż rodzice, które obciąża obowiązek alimentacyjny wobec członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił również, iż na małżonkach zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, w tym materialnego w wypadku niedołęstwa czy choroby. Z tego punktu widzenia nie sposób w całości przerzucać na państwo zobowiązań o charakterze prawnorodzinnym. Ponadto, ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami stanowiącymi prawo, lecz je stosującymi, zatem są obowiązane do stosowania przepisów prawa zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Przepisy prawa określające warunki przyznawania świadczenia i zasady jego wypłaty zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób· kategoryczny i jednoznaczny, nie przewidując żadnych wyjątków i nie dając organom administracji publicznej możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego. Zatem ani organ pierwszej instancji, ani też orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie są władne do przyznania świadczenia wbrew obowiązującym regulacjom. Uznając powyższą decyzję za krzywdzącą J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej powołał się na art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto, organ administracji stwierdził, iż zarzut naruszenia Konstytucji RP nie jest trafny, bowiem podstawę materialną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję w pełni zachowały reguły postępowania administracyjnego. Wyjaśniły wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W polskim prawie obowiązuje zasada, iż przepis szczególny wyklucza stosowanie przepisu o charakterze ogólnym. W niniejszej sprawie takim przepisem szczególnym jest ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowiąca materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy, co znajduje potwierdzenie w art. 67, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP, będących w tym przypadku przepisem o charakterze ogólnym, odsyłającym do tej właśnie ustawy regulującej zakres i formy zabezpieczenia społecznego, m.in. dla osób i rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej bądź zdrowotnej. W piśmie z dnia 11 października 2010r. pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Oświadczył nadto, iż koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu tego pisma zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P., iż są one niezgodne z prawem. Powołał się przy tym na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P. 27 /2007 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Łd 814/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ustawa rozstrzyga o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organy wprawdzie nie dokonały ustaleń faktycznych, ale z akt sprawy bezspornie wynika, że małżonka J. K. – B. – jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżący jest nie pracuje zarobkowo, sprawując stałą opiekę nad żoną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm., dalej jako k.r. i op.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje ona lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad (...) osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wynika zaś, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organy wykluczyły wnioskodawcę – męża osoby niepełnosprawnej – z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, stosując literalną wykładnię przepisu art. 17 ust.5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyraziło przy tym pogląd, że cytowany art. 17 ust.5 pkt 2 lit. "a" ustawy ustanawia ogólna regułę, że małżonkowie nie należą do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepozostawania w zatrudnieniu z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Taka interpretacja powołanej normy jest jednak nieuprawniona. Przywołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.i op., traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka (przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki), który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Unormowania art. 17 ust.5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem odczytywać jako przepis szczególny, wskazujący na odstępstwa od ogólnych przesłanek określających uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ujętych w ustępie pierwszym tegoż artykułu. Jak wynika z przytoczonej wcześniej treści art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako regułę wprowadzono przyznanie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które nie podejmują pracy zarobkowej dla sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem czy innym członkiem rodziny, o ile w myśl kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Bez wątpienia małżonek jest członkiem rodziny. Podkreślić przy tym należy, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r. i op., jak i z treści jego art. 23 i art. 27, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08). Prowadzi to do wniosku, że uprawnienie małżonka osoby niepełnosprawnej do świadczenia pielęgnacyjnego można wywieźć z prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast z ust.5 pkt 2 lit. "a" tej ustawy wynika, że z chwilą zawarcia związku małżeńskiego przez niepełnosprawnego, dotychczas sprawująca tę opiekę osoba, pobierająca to świadczenie traci do niego prawa właśnie na rzecz małżonka, o ile ten spełni pozostałe przesłanki z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. Jest równie zgodna z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. w sprawie sygn. akt P. 27/2007. Trybunał, orzekając wprawdzie w nieco innym stanie prawnym stwierdził, że niezgodne z art. 31 Konstytucji jest takie ograniczenie kręgu osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które pomija osoby, które rezygnują z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Pogląd ten wskazuje kierunek wykładni obecnie obowiązujących uregulowań w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych. W konsekwencji brak było podstaw do wykluczenia skarżącego z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, bowiem uprawnienie to wywieźć należy wprost z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Błędna - jak wykazano wyżej - wykładnia prawa materialnego spowodowała wydanie wadliwych decyzji, które należy wyeliminować z obrotu prawnego. Prowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).