II SA/Łd 733/15

Dnia 4 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji dotyczącej naliczenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po wszczęciu z urzędu postępowania, stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wysokości odsetek ustawowych naliczonych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 124 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 114) – dalej w skrócie "u.ś.r.", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie art. 127 § 3, art. 15, art. 138 § 1, art. 156 k.p.a. i wyjaśniło, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności czy też nie, czy dana decyzja w dniu jej wydania, a więc w tym przypadku w dniu [...]r. zawierała wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prowadząc postępowanie z urzędu ustaliło, że opisana powyżej decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną, czyli rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji wyliczając w sposób błędny wysokość odsetek ustawowych rażąco naruszył treść art. 30 ust 1 i ust 8 u.ś.r. Odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Z powyższego przepisu nie wynika, aby w decyzji był obowiązek wskazywania kwoty odsetek ustawowych. Z tego też powodu Kolegium stwierdziło, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wysokości odsetek ustawowych naliczonych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust 1 i ust 8 u.ś.r., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. znajduje swoje oparcie w przywołanych powyżej przepisach. Kolegium odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziło, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie. Zatem w tym postępowaniu Kolegium nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. P. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Kolegium dotkniętych wadami naruszenia: art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., art. 10 § 1, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie wobec trudnej sytuacji materialnej skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie całkowitym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. starszy referendarz sądowy odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika i umorzył postępowanie z wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy - jak twierdzi Kolegium - decyzja Marszałka Województwa [...] w części dotyczącej wysokości odsetek ustawowych naliczonych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, poprzez błędne określenie kwoty odsetek ustawowych dotknięta jest wadą rażącego naruszenie prawa, skutkującą nieważnością decyzji w tym zakresie, czy też - jak twierdzi skarżąca - brak jest podstaw do kwalifikowania tego uchybienia jako rażącego, a co za tym idzie - stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Ażeby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie przede wszystkim wskazać trzeba, że poddana kontroli tutejszego sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została podjęta w ramach postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracyjny. Mianowicie, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie - nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Wobec tego przedmiotem rozważanego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Chociaż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "rażące naruszenie prawa", to w piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, podzielany w pełni przez tutejszy sąd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, który wystąpił w sprawie rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2832/12 – Lex nr 1518037, 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 510/13 – Lex nr 1572748, 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2010/13 – Lex nr 1636863, 30 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 444/13 – Lex nr 1579384, 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2386/12 – Lex nr 1495274, 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11 - Lex nr 1356965). Sąd analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w świetle poczynionych wyżej uwag i obowiązujących przepisów prawa nie podzielił stanowiska Kolegium zaprezentowanego w motywach podjętych rozstrzygnięć o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa [...] w części dotyczącej wysokości odsetek ustawowych naliczonych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co według organu skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie. Podstawę materialnoprawną decyzji Marszałka Województwa [...] stanowiły przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl których osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W przekonaniu sądu wprawdzie przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 8 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Marszałka Województwa [...], jak i obecnie, nie stanowią expressis verbis o konieczności wskazania wysokości odsetek ustawowych w decyzji określającej przypisaną do zwrotu kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, nie mniej jednak nie budzi wątpliwości, że sprecyzowanie w takiej decyzji kwotowo odsetek ustawowych nie może być traktowane w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części. Uchybienie tego rodzaju mogłoby zostać ocenione co najwyżej, jako mające wpływ na wynik sprawy. Bezspornym zatem jest, że organ orzekający podejmując zaskarżoną decyzję naruszył w sposób mający kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego w realiach tej sprawy niebagatelnego znaczenia nabiera fakt, że skarżąca już w dniu 9 listopada 2010 r. zwróciła na rachunek organu ustaloną decyzją Marszałka Województwa [...] kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi. Akta administracyjne sprawy dowodzą ponadto, że postępowanie nieważnościowe zostało uruchomione przez organ "jako ostatnia deska ratunku" umożliwiająca naprawienie popełnionego przezeń błędu przy wyliczaniu wysokości odsetek ustawowych, po uprzednich bezskutecznych próbach naprawienia go w ramach pozostałych, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych. Takie postępowanie, w sytuacji gdy pięć lat wcześniej skarżąca zwróciła nienależenie pobrane świadczenia rodzinne wraz z odsetkami przysporzyłoby jej niewątpliwie dodatkowych problemów finansowych, a nadto byłoby nieuzasadnioną karą za niekompetencję organów administracyjnych. Z pewnością zaś w istotnym stopniu podważałoby zaufanie obywateli do organów administracji publicznej w rozumieniu art. 8 k.p.a. Jak zostało to już wskazane na wstępie rozważań, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do stanowczego twierdzenia, że decyzja Marszałka Województwa [...] jest niemożliwa do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z tego też powodu konieczne było usunięcie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, biorąc pod uwagę fakt, że decyzja Marszałka Wojewódzkiego [...] w części dotyczącej wysokości odsetek nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też żadną inną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. A. P.