II SA/Łd 742/14

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 roku sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 742/14 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2013 r. W.P. zwróciła się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie jej zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy S. przyznał wnioskodawczyni zasiłek okresowy na okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r. r. w wysokości 509,38 zł miesięcznie. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie wskazując, że nie zgadza się z wysokością przyznanego zasiłku, gdyż jej rodzina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej oraz socjalno-bytowej. Zarówno ona, jak i jej mąż są osobami chorymi, całkowicie niezdolnymi do pracy. Źródłem utrzymania rodziny jest renta męża oraz zasiłki. Zainteresowana podejmowała się wcześniej prac dorywczych, ale spowodowało to znaczne pogorszenie zdrowia. Wskazywała również, że na utrzymaniu mają z mężem 17-letniego syna i 3-letnią córkę wymagającą stałej opieki lekarzy specjalistów. Ponadto druga córka wnioskodawczyni wychowuje samotnie syna w wieku przedszkolnym, jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, poszukuje również pracy. Decyzją z dnia 3 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z mężem M.P. oraz dziećmi: córką M. (lat 3), synem D. (lat 17) oraz pełnoletnią córką M. i jej synem K.N. (lat 6). Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...], wydanym na okres do 30 września 2015 r. i nie posiada prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Mąż strony, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy i jest uprawniony do renty z tego tytułu. Córka M.P. zarejestrowana jest w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dochodem rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku były: renta M.P. w kwocie 717,35 zł, świadczenia rodzinne na dzieci: D. i M. w wysokości 273 zł, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł i zasiłek rodzinny w wysokości 106 zł na K.N., dodatek mieszkaniowy w wysokości 17,14 zł oraz zasiłek stały w wysokości 203,75 zł, co łącznie stanowi 1 717,24 zł, tj. 286,21 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Wysokość tak ustalonego dochodu rodziny nie budzi wątpliwości co do uprawnienia do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W oparciu o powyższe dane organ odwoławczy dokonał wyliczenia wysokości zasiłku okresowego: wysokość kryterium dochodowego 2 736 zł (456 zł x 6 osób w rodzinie) minus miesięczny dochód rodziny w wysokości 1 717,24 zł = 1 018,76 zł, z czego 50% wynosi 509,38 zł. Organ wskazał jednocześnie, że podstawą wyliczeń był art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s., w którym określono m.in. minimalną wysokość zasiłku okresowego. Kwota ta mogłaby zostać ukształtowana w sposób korzystniejszy dla beneficjenta przez radę gminy (art. 38 ust. 6), jednakże Rada Gminy S. nie skorzystała z możliwości podwyższenia kwoty minimalnej zasiłku okresowego i nie podjęła uchwały w tej sprawy. Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy uzasadnił także faktem, że organ I instancji, w piśmie skierowanym do Kolegium w związku z odwołaniem, wyjaśnił dodatkowo, że w 2014 r, plan na wypłatę zasiłków okresowych wynosi 18 714 zł. W styczniu 2014 r. na zasiłki okresowe wydatkowano kwotę 2 219 zł, przyznając tę formę pomocy dla czterech rodzin. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając jej: 1/ naruszenie art. 38 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 pkt 2 u.p.s. poprzez przyjęcie, że określona w ustawie o pomocy społecznej minimalna kwota zasiłku okresowego (50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny), bez podjęcia przez radę gminy w trybie art. 38 ust. 6 uchwały podwyższającej minimalną wysokość zasiłku okresowego, stanowi samoistną przesłankę do przyznania zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, bez uwzględnienia treści art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.p.s.; 2/ naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego motywy wydanego rozstrzygnięcia oraz art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że brak uchwały rady gminy o podwyższeniu minimalnej wysokości zasiłku okresowego zwalnia organ z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także że możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej przeznaczone na zasiłki okresowe są wystarczającą i samoistną okolicznością przemawiającą za przyznawaniem zasiłków w najniższej wysokości. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że pomimo, że zasiłek okresowy, w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania, jest świadczeniem obligatoryjnym, to w świetle art. 38 u.p.s. określenie jego wysokości poddane zostało uznaniu organu administracji. Uznaniowość rozstrzygnięcia w tym zakresie nakłada jednak na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy. Organ orzekając w sprawie zasiłku okresowego zobowiązany jest do kierowania się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, w tym zasadą pomocniczości oraz zasadą udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy. Wysokość zasiłku powinna być określana na takim poziomie, który wystarczy stronie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Rolą organu wydającego rozstrzygnięcie jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którym kierował się załatwiając sprawę, a wyjaśnienie to winno znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa, która nie spełnia powyższych wymogów, stanowi decyzję noszącą znamiona dobrowolności. Tymczasem przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie wyjaśniono stronie w sposób przekonujący, dlaczego przyznano jej minimalną kwotę zasiłku przewidzianą w widełkach określonych w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. Brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji nie poczyniły także ustaleń w zakresie potrzeb rodziny związanych z rehabilitacją (wnioskodawczyni i jej mąż są osobami niepełnosprawnymi), zakupem leków, zwiększonymi wydatkami związanymi z koniecznością systematycznego leczenia 3-letniej córki u lekarzy specjalistów, pogorszeniem się stanu zdrowia wnioskodawczyni, skutkującym podwyższeniem kosztów utrzymania, itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. W toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich oświadczył, że skarga została wywiedziona przez Rzecznika w reakcji na stanowisko zaprezentowane przez 5 senatorów akcentujących, iż organy przyznają zasiłki okresowe w minimalnej wysokości przyjmując, że brak podjęcia uchwały przez radę gminy zwiększającej wysokość świadczenia jest jedynym kryterium wydawania decyzji określających zasiłek okresowy w tak niskiej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Prawo do zasiłku przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzina, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Wysokość zasiłku okresowego jest ustalana zgodnie z art. 38 ust. 2 u.p.s. W przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie, a w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 ustawy). Powołane wyżej minimalne kwoty zasiłku okresowego mogą zostać podwyższone poprzez wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 38 ust. 6 u.p.s.. Oznacza to, że w uchwale rada powinna określić korzystniejszy dla beneficjenta sposób obliczeń, w szczególności poprzez podwyższenie przelicznika - 50%, poprzez który przemnaża się różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a uzyskanym przez wnioskodawcę dochodem. Jeżeli rada gminy skorzysta ze swego uprawnienia, jej uchwała będzie miała pierwszeństwo zastosowania przed ustawą. W niniejszej sprawie ani wnioskodawczyni, ani składający skargę Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionowały ustaleń organów odnośnie do sytuacji osobistej i majątkowej osoby ubiegającej się o pomoc. Sąd w składzie niniejszym także nie dopatrzył się uchybień w procesie ustalenia stanu faktycznego na etapie postępowania administracyjnego. Organy prawidłowo ustaliły stan rodzinny strony, dochody osiągane przez poszczególnych członków gospodarstwa rodzinnego i zasadnie uznały, że wnioskodawczyni spełnia kryteria przyznania jej zasiłku okresowego. Nie jest także zasadniczo kwestionowana sama wysokość przyznanego zasiłku – jest ona bowiem określona przez organy zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa. Istotą sporu jest natomiast okoliczność, że wysokość ta określona została w kwocie minimalnej, mimo że organy w granicach uznania administracyjnego miały możliwość przyznania zasiłku w wysokości wyższej niż minimalna, a jeśli jednak zdecydowały się na najniższą dopuszczalną przez prawo kwotę – decyzję tę powinny uzasadnić w sposób wyczerpujący, spełniający wymagania stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich organy kryteriów tych nie spełniły, bowiem nie uzasadniły w odpowiedni sposób, dlaczego kwota przyznanego zasiłku okresowego jest minimalna, co jednocześnie sprawia, że nie wzięły pod uwagę rzeczywistych potrzeb wnioskodawczyni i jej rodziny. Wysokość zasiłku powinna być bowiem określana na takim poziomie, który wystarczy stronie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. To z kolei powoduje, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Oceny takiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podziela. Określenie w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, że organ ustalając kwotę zasiłku, działa w granicach uznania administracyjnego. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc i zaspokojenia każdej ważnej potrzeby życiowej, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1557/06). Rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku okresowego w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Ustalając wysokość świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Nie można przeto podzielić zaprezentowanego w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich poglądu, iż w każdej sytuacji "wysokość zasiłku powinna być określana na takim poziomie, który wystarczy stronie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb". W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do wysokości przyznanego zasiłku okresowego (w określonych przepisami ramach), wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w ustaleniach organów, że skarżąca intensywnie korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, m.in. w postaci zasiłków stałych, okresowych, celowych, czy też pomocy na dożywianie. Jej sytuacja materialna i życiowa jest doskonale znana pracownikom opieki społecznej i została opisana w motywach decyzji. Wprawdzie rzeczywiście organy w uzasadnieniach podjętych decyzji nie wyartykułowały wprost okoliczności dotyczących możliwości i sytuacji finansowej organu, co niewątpliwie uznać należy za uchybienie, jednakże nie jest to wada mająca wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w piśmie skierowanym do Kolegium w związku z odwołaniem wnioskodawczyni od decyzji przyznającej zasiłek okresowy, organ I instancji podniósł, że w 2014 r. plan na wypłatę zasiłków okresowych wynosi 18 714 zł. W styczniu 2014 r. na zasiłki okresowe wydatkowano kwotę 2 219 zł, przyznając tę formę pomocy czterem rodzinom. Należy więc podkreślić, że już w pierwszym miesiącu roku 2014 r. organ na zasiłki okresowe przeznaczył kwotę procentowo większą (11,86%), niż wynikałoby to z podzielenia ogólnej puli przeznaczonej na cały rok przez poszczególne miesiące (18 714 zł / 12 miesięcy = 1559,50 zł). Dodatkowo kwota 2219 zł przyznana czterem rodzinom w styczniu 2014 r. oznacza, że każda z tych rodzin otrzymała średnio po 554,75 zł, a więc kwotę zbliżoną do kwoty otrzymanej przez skarżącą. Zasiłki okresowe przyznawane są przez organ z dotacji budżetu państwa, która pozwala na ich wypłatę w najniższej wysokości wynikającej z przepisów u.p.s., tj. 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a wyliczonym dochodem rodziny. Rada Gminy S. nie podjęła uchwały, na podstawie której można byłoby wypłacać zasiłki okresowe ze środków własnych gminy, co dałoby możliwość podwyższenia minimalnych kwot zasiłku okresowego. Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut, że organy nie wzięły pod uwagę sytuacji życiowej, zdrowotnej i bytowej skarżącej i jej rodziny. Organy dokładnie oceniły dochody skarżącej i członków jej rodziny, opisały również ich problemy ze zdrowiem. W ocenie Sądu okolicznością przemawiającą za przyznaniem zasiłku w wysokości wyższej niż standardowa nie jest konieczność ponoszenia bieżących wydatków, związanych normalnym, codziennym funkcjonowaniem, których zestawienie strona przedstawiła w skardze. Okoliczność, że zasiłek okresowy w minimalnej wysokości nie wystarczy stronie na zaspokojenie jej potrzeb, co jest konsekwencją jej trudnej sytuacji materialnej i życiowej, której ani organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, nie może przesądzać, że sytuacja wnioskodawczyni odbiega od sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby, także spełniające przesłanki do otrzymania pomocy, których potrzeby również winny być zaspokajane. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf