II SA/Łd 743/11

Dnia 3 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 roku sprawy ze skargi L. K. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań A.L. i Prokuratora Okręgowego w P. od decyzji Starosty [...] z [...], odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w miejscowości W. (gmina T.), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m. in., że decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L.K. i S.S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-gastronomicznego, zbiornika gazu płynnego, zbiornika podziemnego wód deszczowych, separatora ropopochodnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej nr 8, parkingów, placów i chodników. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt zmienił własną decyzję z dnia [...] w ten sposób, że objął zamierzeniem inwestycyjnym także budowę stacji paliw płynnych z wiatą, czterema zbiornikami podziemnymi na paliwa płynne i instalacją paliwową z dystrybutorami, stacji dystrybucji paliw gazowych LPG z dwoma zbiornikami naziemnymi na paliwo gazowe i instalacją gazową z dystrybutorem. Wnioskiem z dnia 8 października 2004 r. A.L. zwrócił się do Starosty Powiatowego w T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] nr [...], argumentując, że jako właściciel działek o nr [...] położonych w miejscowości W., jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Kolejnym wnioskiem z tej samej daty A.L. zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] nr [...], wskazując, że posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji paliw. Z kolei pismem z dnia 30 grudnia 2004 r. A.L. zażądał wznowienia postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie, a w dniu 18 stycznia 2005 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji Wójta z dnia [...] nr [...] z uwagi na fakt, że Spółka A, której jest właścicielem, prowadzi stację paliw, usytuowaną po tej samej stronie drogi, a oddaloną o około 2 km od stacji paliw S.S. i L.K.. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że Starosta [...], postanowieniem z dnia [...], wznowił na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postępowanie dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z czterema prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 294/07, z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 550/05, z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1016/05 oraz z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/07. Takie postępowanie organu I instancji było, w ocenie Wojewody, błędne, bowiem w ww. postanowieniu z dnia [...] Starosta nie wskazał podstawy prawnej wznowienia, czym naruszył przepis art. 149 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie określił także, czy działa w tym postępowaniu na wniosek A.L., czy też z urzędu. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji, oprócz wyroków WSA w Łodzi, powołał się dodatkowo na rozstrzygnięcie Wojewody [...]z dnia [...], uchylające decyzję Starosty z dnia [...] umarzającą postępowanie wznowione z urzędu i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji poinformował przy tym, że powziął informację o toczącym się postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w P. II Wydział Karny, sygn. akt 30/08, dotyczącym przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków w procesie decyzyjnym zakończonym przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego powołanie się przez Starostę na wyroki sądowe oraz na rozstrzygnięcie Wojewody nie daje podstaw do wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...], albowiem art. 149 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. wymaga wskazania przez organ I instancji wady procesowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., hipotetycznie mającej miejsce w tym postępowaniu, po to, aby po wydaniu takiego postanowienia zbadać zasadność jej przywołania. Suma powyższych uchybień, w ocenie organu II instancji, skutkowała koniecznością wyeliminowania postanowienia Starosty z dnia [...] z obrotu prawnego. Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, Wojewoda podniósł, że wznowienie postępowania ma konstrukcję suspensywną. Wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego i faktycznego, który jest nieodwracalny i dlatego też na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony możliwości wstrzymania wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji, jak i odmowa jego wstrzymania w ramach postępowania wznowieniowego na podstawie art. 152 k.p.a., powinno nastąpić w formie postanowienia. Zatem wniosek A.L. z dnia 18 stycznia 2005 r., powtórzony następnie w dniu 14 kwietnia 2006 r. o wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę należało rozstrzygnąć w formie postanowienia w trybie art. 152 k.p.a., czego jednak organ nie uczynił. Przechodząc następnie do badania zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...], nr [...], Wojewoda stwierdził, że Starosta w podstawie prawnej decyzji, obok art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., niezasadnie powołał art. 104 k.p.a. Według Wojewody nie było również potrzeby przywołać w podstawie prawnej tej decyzji art. 105 k.p.a. ze względu na wykonanie przedmiotowych obiektów, ponieważ wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy umorzenia postępowania wznowieniowego. Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, Starosta w wydanej decyzji nie zastosował się do ocen prawnych i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II SAB/Łd 62/08, bowiem sprawa z wniosku A.L. z dnia 8 października 2004 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...], Nr [...], jest nadal w toku. W rezultacie Starosta naruszył także przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ I instancji nie uwzględnił również postanowień zawartych w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 550/05, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego i nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia. W przekonaniu Wojewody organ I instancji nie uwzględnił dodatkowo postanowień wynikających z wyroku Sądu Rejonowego w P. II Wydział Karny z dnia 26 lutego 2009 r., pomimo tego, że wyrok ten wraz z uzasadnieniem został złożony w siedzibie organu I instancji przez A.L., a nadto nie ustalił, czy wyrok ten stał się prawomocny. Wprawdzie przedmiotowy wyrok, jako dowód, nie istniał w dniu wydania dotychczasowej decyzji, jednakże wydanie go przed dniem orzekania w trybie wznowienia stanowiło dla organu obowiązek uwzględnienia tego dowodu w sprawie, chociażby z uwagi na regulację art. 365 § 1 k.p.c. Gdyby bowiem organ I instancji uznał przedmiotowy wyrok za dowód w sprawie, wówczas mógłby zawiesić postępowanie do czasu jego uprawomocnienia się. W ocenie Wojewody organ I instancji zlekceważył także postanowienia wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...], mocą której uchylono zaskarżoną przez Prokuratora Okręgowego w P. decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W aktach sprawy brak jest bowiem decyzji kończącej to postępowanie. Wojewoda uznał zatem, że wobec stwierdzonych wadliwość postępowania wznowieniowego należało w całości uchylić zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] oraz poprzedzające ją postanowienie o wznowieniu postępowania i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli L.K. i S.S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie wykazał, że dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie, a tym samym nie wykazał, że w danym postępowaniu odwoławczym zachodzą przesłanki sięgnięcia po kompetencje kasacyjne. Zdaniem skarżących przyjęcie przez organ odwoławczy, że organ l instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego dotyczącego etapu sprawy karnej, oraz że powołał zbyteczną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, albo też że jej nie wskazał - nie dawało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz nakładało na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Skarżący stwierdzili, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżących organ odwoławczy mógł i powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] potrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie A.L. złożył w dniu 8 października 2004 r. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego dwiema ostatecznymi decyzjami Wójta Gminy T. z dnia [...] i z dnia [...] o pozwoleniu na budowę (ta druga decyzja zmieniała w trybie art. 163 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pierwszą decyzję, poprzez dodanie drugiego etapu inwestycji, obejmującego budowę kolejnych obiektów budowlanych). Wnioskodawca oparł swoje żądanie na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc twierdził, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zamierzającym do wydania pozwolenia na budowę, mimo przysługującego mu statusu strony. Wniosek swój A.L. kilkukrotnie ponawiał w (m.in. w dniu 3 stycznia 2005 r.). Zgodnie z powołanym art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępiania następuje w drodze postanowienia (§3), na które służy zażalenie (§ 4). W orzecznictwie sądowym i w doktrynie nie jest kwestionowane, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 (bądź art. 145a § 1 lub 145b k.p.a.), czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Tak więc ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1, 145a i 145a § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expresis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B Adamiak, J. Borkowski, 2009, C.H. Beck, wydanie 10). W niniejszej sprawie Starosta [...] wydał w dniu [...] postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz ją otwiera (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86, ONSA 1987 nr 2, poz. 80). Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Postanowienie takie jest niezaskarżalne, nie służy więc na nie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowane dopiero wraz z odwołaniem od decyzji, a więc wadliwość tego postanowienia można wykazać dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda [...], wydając zaskarżoną do Sądu decyzję, wykazał ponad wszelką wątpliwość wadliwość postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania. Jak już wyżej wskazano postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści, poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001 r., SA 420/01). Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i determinuje jego wynik. Tymczasem w postanowieniu o wznowieniu postępowania organ I instancji nie wskazał na żadną z ustawowych przyczyn wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 (art. 145a § 1 i 145b nie mają w sprawie zastosowania). Wskazanie takie nie znalazło się ani w postawie prawnej postanowienia (organ wskazał jedynie na art. 149 § 1 k.p.a.), ani też w jego uzasadnieniu. Już sam ten fakt jest wystarczający do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Organ wskazał jedynie, że wznawia postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] w związku z wydanymi wcześniej prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. W żaden sposób nie można uznać zatem, by Starosta [...] wypełnił obowiązki wynikające w przytoczonych wyżej norm prawnych, regulujących instytucję wznowienia postępowania. Nie wskazał również, jak słusznie zauważył Wojewoda w zaskarżonej decyzji, czy działał z urzędu, czy na wniosek strony. Jest to o tyle ważne, że wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (na którą wskazywał w swoich wnioskach A.L.) może nastąpić jedynie na wniosek strony. Jeśliby zatem organ I instancji działał z urzędu, naruszyłby przepis art. 147 zd. drugie k.p.a., i to w sposób rażący. Wskazać należy przy tym, że treść art. 149 § 2 k.p.a. uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postanowienia tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1, z wyjątkiem określonej w pkt 4 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 15 listopada 1999 r., FSA 1/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 45). Tym ważniejsze staje się zatem wyraźne wskazanie w postanowieniu o wznowieniu postępowania, czy organ działa z urzędu, czy na wniosek. Wprawdzie w niniejszej sprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. Prokurator Okręgowy w P. złożył sprzeciw od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...], powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w stosunku do A.L.), co pozwalało organowi na wznowienie postępowania także z urzędu (na podstawie art. 186 k.p.a.), tym niemniej w postanowieniu z dnia [...] organ również nie wskazał, że wznowienie postępowania nastąpiło po wniesieniu sprzeciwu prokuratora. Dodatkowo podnieść należy, co także wychwycił z zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], że wciąż nie zostało zakończone postępowanie wznowieniowe wszczęte z urzędu przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...]. W tym postępowaniu w mocy pozostaje ostateczna i prawomocna (po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008 r., II SA/Łd 147/08) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania wznowieniowego prowadzonego z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P. od decyzji Wójta Gminu T. z dnia [...] Po tej decyzji Wojewody [...] w obrocie prawnym pozostało postanowienie Starosty [...] z dnia [...] o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] Do tej pory jednak nie została w tym postępowaniu wydana żadna decyzji kończąca wznowione z urzędu postępowanie. Tak więc wskazane wadliwości postanowienia Starosty [...] z dnia [...] o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] musiały doprowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, co też uczynił Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. To powoduje, że postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] nie zostało skutecznie wznowione, co z kolei oznacza wadliwość decyzji wydanej przez Starostę [...] w dniu [...]. Dopiero bowiem prawidłowe wznowienie postępowania daje organowi, który wydał decyzję ostateczną, kompetencję do wydania we wznowionej sprawie decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Ponadto przepis ten przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – dochodzi do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W decyzji zatem należy w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości odnieść się do ustawowych przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczonych w art. 145 §1 pkt 1 – 8 k.p.a. Tymczasem w decyzji organu I instancji zabrakło jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Starosta [...] skupił się wyłącznie na kwestiach merytorycznych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę, pomijając całkowicie kwestię wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Postępowanie takie jest w niedopuszczalne i również w tym aspekcie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie można zarzucić wadliwości. Należy również podnieść kolejną okoliczność powodującą wadliwość decyzji Starosty [...] z dnia [...], pominiętą w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Otóż organ I instancji w swojej decyzji odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] Tymczasem postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...] nie zostało wznowione. W postanowieniu z dnia [...] Starosta [...] wznowił jedynie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] Wprawdzie decyzja ta zmieniała decyzję z dnia [...], rozszerzając zakres inwestycji o nowe obiekty budowlane, nie można jednak uznać, że wystarczy samo wznowienie postępowania w sprawie decyzji zmieniającej, by skutecznie wzruszyć pozwolenia budowlane obejmujące całość zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu w składzie niniejszym do takiego wzruszenia mogłoby jedynie dość po wznowieniu postępowania w sprawie obydwu decyzji, a więc z dnia [...] i z dnia [...], o ile oczywiście wystąpiłyby podstawy do ich uchylenia określone w art. 145 § 1 k.p.a. Nie można mieć również zastrzeżeń do rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji Wojewody, dotyczących wskazania podstawy prawnej decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Samoistną podstawą wydania decyzji w tym postępowaniu jest bowiem wyłącznie art. 151 k.p.a. Nie budzi również wątpliwości, że wniosek o wstrzymanie decyzji we wznowionym postępowaniu winien zostać rozpatrzony w oparciu o art. 152 k.p.a. w formie postanowienia. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzygnięcie takiego wniosku w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Nie mają oczywiście racji skarżący, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, podczas gdy winien wydać orzeczenie reformatoryjne w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (w niniejszej sprawie jest to Starosta [...]), to tylko ten organ może wznowić postępowanie, a następnie wydać rozstrzygnięcie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zaistnienia (bądź nie) przesłanek wznowienia postępowania. Podjęcie decyzji, a wcześniej wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Naruszałoby to bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tej sytuacji organ odwoławczy miał wyłącznie kompetencje kasacyjne. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. lf