II SA/Łd 743/17

Dnia 3 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." – uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu, na wniosek A. G., warunków i zasad zagospodarowania terenu, obejmującego działkę nr ew. 143/1 we wsi R. dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni-tuczarni) i budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą. Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 9 marca 2016r. A. G. wystąpiła do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr ew. 143/1 we wsi R. dla inwestycji polegającej na budowie budynku chlewni - tuczarni o obsadzie do 60 DJP realizowanej w zabudowie zagrodowej. Z kolei w dniu 15 kwietnia 2017r. inwestorka zmodyfikowała żądanie, wnosząc dodatkowo o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla realizacji budynku mieszkalnego. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że od wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli J. K., J. K., A. B., G. B., R. B. a także Stowarzyszenie "A" z siedzibą w R., zarzucając, że organ I instancji błędnie zaliczył planowaną inwestycję jako nienależącą do przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie, przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcie nie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (a więc i oceny oddziaływania na środowisko, jak również w zakresie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa). Nadto odwołujący się zarzucili nieustalenie, czy dany obszar nie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, co wiązałoby się z zawieszeniem postępowania. Wskazali również na błędne ustalenia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy mieszkańcy sąsiadujących działek zgłosili protesty do Gminy N. przeciwko planowanej inwestycji. Zarzucili także naruszenie art. 10 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji, jak organ odniósł się do protestów złożonych przez mieszkańców gminy i dlaczego uniemożliwił stronom wzięcie należytego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niepoinformowanie skarżących o zakończeniu postępowania i uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Wskazali również na naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 66 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1405), powoływanej dalej jako u.u.i.ś. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 71) poprzez: wydanie decyzji o wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie przewidzianym ustawą oraz naruszenie art. 37 u.u.i.ś. poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji powinien przeprowadzić rozprawę otwartą dla społeczeństwa, gdyż w sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron z uwagi na protesty mieszkańców sąsiadujących działek. Odwołujący wskazali również na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych oraz zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. oraz § 3-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) z uwagi na niewłaściwe przyjęcie granic obszaru analizowanego, w szczególności wobec zgłoszeń udziału w postępowaniu B. i M. G. - właścicieli działki nr 176, zabudowanej domem mieszkalnym, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki nr 143/1. Odwołujący się podnieśli również zaniechanie przez organ I instancji analizy możliwej skali emisji substancji, powodujących uciążliwość zapachową pod kątem: czy nie przekroczą one wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, określonych w przepisach krajowych. Natomiast z uwagi na fakt, że eksploatacja przedmiotowej chlewni - tuczarni będzie powodowała uwalnianie substancji powodujących ryzyko, należących do co najmniej jednej z klas zagrożenia emisyjnego nie zbadano zgodności inwestycji z przepisami unijnymi, dotyczącymi kwalifikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin. W uzasadnieniu odwołania strony, podtrzymując stanowisko, że skoro planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to Wójt Gminy N. powinien na podstawie art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. wystąpić do właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Nadto, w ocenie odwołujących się, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie określił charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, a także nieprawidłowo ustalił strony postępowania i uniemożliwił udział w postępowaniu osobom, które winny być stronami. Odwołujący się zarzucili też, że organ I instancji nie poinformował ich o zakończeniu postępowania i uniemożliwił im przez to wypowiedzenie się co do zebranych materiałów. W uzasadnieniu decyzji natomiast, nie odniósł się do protestów, złożonych przez mieszkańców gminy. Ich zdaniem, planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66 u.u.i.ś., bowiem budowa budynku inwentarskiego (chlew-tuczarnia - chów lub hodowla zwierząt poniżej 60 DJP) jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Jak podkreślili, inwestor przed planowanym przedsięwzięciem powinien ocenić rozmiar planowanej hodowli/chowu, gdyż od planowanej ilości inwentarza (trzody chlewnej) zależy zakwalifikowanie przedsięwzięcia albo do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albo do mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko albo do żadnej z tych kategorii. Jak podnieśli, do grupy przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych, innych terenów zabudowanych, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych. Organ nie ustalił zaś, jakie sąsiedztwo obejmuje budowa chlewni-tuczarni, a zdaniem odwołujących, z załączonej dokumentacji wyraźnie wynika, że tereny mieszkaniowe wsi R. i P. sąsiadują w odległości, która wymuszają uzyskanie decyzji środowiskowej. Nadto, w ich ocenie, obszar analizowany o wielkości 270 m wokół granic terenu inwestycji jest niewystarczający bowiem rodzaj i cel przedsięwzięcia przesądza o konieczności wyznaczenia większego obszaru analizowanego. Podnieśli, że funkcją działki nr 176 bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa (dom jednorodzinny), tym samym, ich zdaniem, organ złamał zasadę dobrego sąsiedztwa. Odwołaniem z dnia 30 czerwca 2017r. decyzję organu I instancji z dnia [...] zaskarżyli również B. i M. G., właściciele działki sąsiadującej poprzez drogę (dz. nr 177 wł. Gmina N.) z działką stanowiąca teren planowanej inwestycji wskazując, że nie zostali uznani przez organ l instancji za strony niniejszego postępowania, pomimo zwracania się przez nich do organu I instancji o przyznanie im statusu stron. Wyjaśnili, że o decyzji dowiedzieli się w dniu 30 czerwca 2017r., wnieśli o uznanie ich za strony postępowania z uwagi na najbliższe sąsiedztwo ich działki i działki, na której ma być wybudowana chlewnia-tuczarnia, możliwość oddziaływania na ich działkę planowanej inwestycji i istnienie po ich stronie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarzucili błędne ustalenia faktyczne co do dobrego sąsiedztwa oraz niezapewnienie im jako stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Podnieśli, że funkcją ich działki jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa (dom jednorodzinny). Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 u.p.z.p. – i stwierdził, że planowana inwestycja budowlana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak planu miejscowego oraz zmianę zagospodarowania terenu w związku z planowaną budową obiektu budowlanego. Organ II instancji odwołał się również do art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś" – oraz § 3 ust. 1 pkt 102 i pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a także do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454), które w Załączniku nr 6 pkt 3 zawierają definicję legalną, zgodnie z którą do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Kolegium stwierdziło, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów oraz wobec treści wniosku A. G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr ewidencyjnym 143/1 we wsi R. dla inwestycji polegającej na budowie budynku chlewni-tuczarni o obsadzie do 60 DJP realizowanej w zabudowie zagrodowej kluczowym zagadnieniem w sprawie jest ustalenie, czy planowana działalność w postaci chowu zwierząt prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych, czy też odległość ta będzie większa. Organ odwoławczy wskazał, że jedną z zasad postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 k.p.a. jest obowiązek podjęcia przez organy wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ I instancji uchybił powyższej zasadzie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jak również w postępowaniu uzupełniającym zleconym przez organ II instancji. W zakresie okoliczności, iż planowana inwestycja nie należy do inwestycji określonych w § 3 ust. 1 pkt 103 lit.a ww. rozporządzenia Rady Ministrów (tj. do przedsięwzięć wymagających uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie przepisów u.u.i.ś.) organ I instancji stwierdził, iż wystarczające jest nałożenie w zaskarżonej decyzji, w ramach wymagań wynikających z przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.) warunku usytuowania obiektu w odległości 100 m lub większej od ww. terenów. Tym samym, zdaniem organu, w odległości mniejszej niż 100 m od planowanego usytuowania budynku inwentarskiego nie będą położone te tereny. Jednocześnie organ ten stwierdził lakonicznie, iż na działce nr 143/1 istnieje możliwość usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 100 m lub większej od ww. terenów, co w ocenie Kolegium nie znalazło oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Co więcej, zgromadzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji materiał dowodowy, jak również treść pisma organu I instancji z dnia [...] stanowiącego odpowiedź na zlecenie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, zdaniem organu II instancji, w żaden sposób nie prowadzą do ustalenia, w jakich odległościach od terenu planowanej inwestycji (nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone) znajdują się tereny wymienione w § 3 ust. 1 pkt 103 lit.a ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Kolegium wskazało, że jak wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe (Załącznik nr 6 pkt 3). W definicji tej prawodawca odwołał się zatem wyłącznie do faktycznego sposobu użytkowania gruntów, a nie sposobu użytkowania wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu. W toku postępowania nie przeprowadzono zatem jakichkolwiek czynności dowodowych zmierzających do ustalenia powyższych, istotnych dla sprawy okoliczności. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz jednocześnie za przedwczesną. Dokonanie przez organ I instancji przedstawionych powyżej ustaleń faktycznych, nieznajdujących dowodowego uzasadnienia w aktach sprawy, uznano również za naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie wystąpiła niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, tj. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegająca na tym, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do odległości położenia terenów określonych w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministrów od terenu planowanej inwestycji (nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone). Tym samym nie zostało ustalone w sposób mający oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego jest wymagana, czy też nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co ma kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniach, dotyczące naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska i zdrowia ludzi mogą być merytorycznie rozpatrywane dopiero po wykazaniu przez organ I instancji w oparciu o zgromadzone dowody, że przedmiotowa inwestycja wymaga lub też, że nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie przepisów u.u.i.ś. W przedstawionym stanie rzeczy uzasadnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w kwestii wynikłych w toku postępowania zagadnień proceduralnych, związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie Kolegium wskazało, że do organu I instancji w trakcie postępowania wpłynęły pisma kilku właścicieli okolicznych działek, domagających się włączenia ich do udziału w postępowaniu w charakterze stron. Swój interes prawny wywodzili z faktu bliskiego położenia ich działek względem działki, stanowiącej teren planowanej inwestycji i w związku z tym z negatywnym oddziaływaniem tej inwestycji (przede wszystkim ze względu na emitowanie do powietrza substancji powodujących oddziaływanie odorowe) na działki sąsiednie, których są właścicielami. Organ I instancji poinformował te osoby, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje udziału innych osób poza stroną postępowania wnioskodawcy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ ten stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji nie będzie zachodziła potrzeba sporządzenia raportu. Powyższe przyczyny były dla organu I instancji uzasadnieniem, że nie można tych osób uznać za strony prowadzonego postępowania. Organ II instancji podkreślił jednak, że udział w charakterze strony postępowania administracyjnego ocenia się na postawie art. 28 k.p.a., wg którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje subiektywne odczucie, lecz istnienie przepisu prawa materialnego, który pozwala zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Linia orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna przyjmują, że stroną postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu są - oprócz wnioskodawcy - również podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia lub których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium, mapy załączone do akt sprawy wskazują, że działki będące własnością H. J. oraz działka B. i M. G. położone są w zasięgu pasa terenu o wielkości mniejszej niż 100 metrów od przedmiotowej działki, stanowiącej teren planowanej inwestycji, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone. Przepis § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministrów uzależnia zaliczenie danego przedsięwzięcia do inwestycji wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od prowadzenia działalności chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP w odległości mniejszej niż 100 m od sąsiednich terenów m.in. mieszkaniowych. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że wnioskujący przed organem I instancji o uznanie za strony postępowania H. J. oraz B. i M. G. są właścicielami działek położonych w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wynikającego z ww. przepisu rozporządzenia i tym samym posiadają oni status strony niniejszego postępowania. Dlatego odwołanie od decyzji organu I instancji B. i M. G. zostało wniesione skutecznie oraz przed uostatecznieniem się decyzji organu I instancji dla pozostałych stron postępowania. Od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. sprzeciw do sądu administracyjnego wniosła A. G., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 54 pkt. 2b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że skarżona decyzja o warunkach zabudowy nie określa warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi; 2) przepisów prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art., 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. poprzez uznanie że przepisy mają zastosowanie w mniejszej sprawie; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2017r., poz. 1332) poprzez żądanie od organu I instancji wskazania usytuowania planowanego budynku inwentarskiego na działce w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z załączonego wycinka mapy zasadniczej w skali 1:1000 (1 cm =10 m) nr ark mapy [...] oraz nr [...] zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w S., będącej podstawą Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy urbanistycznej wokół działki nr 143/1 we wsi R. wynika, że lokalizacja planowanej inwestycji zostanie usytuowana w odległości zgodnej z pkt 2 decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut, podniesiony przez organ odwoławczy, naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art., 72 ust. 1 u.u.i.ś. jest pozbawiony podstawy. Wójt, określając w decyzji o warunkach zabudowy odległość 100 m lub więcej - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - wykluczył zastosowanie w niniejszej sprawie uregulowań zawartych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - tj. przepisu § 3 pkt 103 lit. a). Ponadto skarżąca podniosła, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej, na etapie sprawdzania otrzymanego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oceni, czy projekt budowlany budynku inwentarskiego przedłożony przez A. G. jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy np. z pkt 2 decyzji (str. 2) określającym, że lokalizacja obiektu produkcji zwierzęcej musi nastąpić w odległości 100 m lub większej od terenów w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, np. załącznika 6 pkt 3. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( załącznik 6 pkt 3.) zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Badając zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ powinien mieć na uwadze, że celem tej decyzji jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego przez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie, dotyczące sposobu zagospodarowania działki przez inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji niemal w całości z udziałem wszystkich stron postępowania. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że określenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania i pozbawienie przymiotu strony osób, wnioskujących o dopuszczenie do udziału w sprawie w tym charakterze bez jakiejkolwiek analizy ich interesu prawnego, uznać należy za nieprawidłowe. Jak bowiem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, przymiot strony w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wywodzić należy z treści art. 28 k.p.a., po myśli którego stron jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Konkluzję przeto organu I instancji, że osoby wnioskujące o dopuszczenie do udziału w sprawie (w tym m.in. odwołujący się B. i M. małżonkowie G.) "nie pozostają jej stronami, ponieważ nie został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko" uznać należy za całkowicie błędną. Okoliczność natomiast, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, stanowiąca własność B. G. i M. G., położona jest w odległości mniejszej niż 100 metrów od działki inwestorki, uzasadniała przyznanie im przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. W świetle regulacji § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, sporna jest bowiem kwestia zaliczenia projektowanej przez A. G. inwestycji do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. Właściciele nieruchomości, zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, położonych w odległości mniejszej niż wskazana w powołanym przepisie, posiadają zatem interes prawny do występowania w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest inwestycja związana z chowem lub hodowlą zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP. Już ta okoliczność stanowiła dla organu odwoławczego samoistną podstawę do zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. dla uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem strony (wnoszące odwołanie) zostały pozbawione prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, czym naruszono przepis art. 10 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 577/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1163/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Niezależnie od tego podzielić należy również stanowisko SKO, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, dotyczące potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania środowiskowego, w związku z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś posiada wady, których usunięcie nie było możliwe w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 136 k.p.a. Organ I instancji uznał bowiem, iż postępowanie to nie jest konieczne, w związku z "możliwością lokalizacji obiektu produkcji zwierzęcej w odległości 100 metrów lub większej od terenów (...) mieszkaniowych (...)" i stosowną adnotacją w tej materii, zawartą w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (pkt 2 tiret 3). W tym zakresie wskazać natomiast należy, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przysennym nie daje organowi ustalającemu warunki zabudowy uprawnień do określenia lokalizacji obiektu budowlanego na terenie inwestycji. Uprawnień tych nie można w szczególności wywodzić z treści art. 54 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Powszechnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że organ urbanistyczny nie jest władny określać położenia inwestycji na działce budowlanej. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt 486/10, w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Sz 976/09, w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/12 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co istotniejsze wszakże, przepis § 3 ust. 1 pkt 103 lit a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko kwalifikując przedsięwzięcia do określonej kategorii operuje pojęciem "działalności prowadzonej" w określonych odległościach, nie zaś "obiektu produkcji zwierzęcej" jak chce organ I instancji. Działalność, związana z chowem i hodowlą zwierząt nie dotyczy jedynie "obiektu produkcji zwierzęcej" lecz wszelkich jej elementów, do których zaliczyć należy choćby zbiorniki na gnojowice, płyty gnojowe, zbiorniki na pasze etc. Przyjąć zatem należy, iż działalność ta prowadzona jest na terenie inwestycji, przez który rozumieć należy teren działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Od jego granic liczyć należy przeto odległości, określone w § 3 ust. 1 pkt 103 lit a powołanego wyżej rozporządzenia. Ustaleń w tym zakresie organ I instancji natomiast nie poczynił, uznając błędnie, że poprzez określenie usytuowania "obiektu produkcji zwierzęcej" na działce inwestora nie jest do tychże ustaleń obligowany. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż organ odwoławczy nie obligował wójta Gminy N. do dokładnego sytuowania projektowanych obiektów na działce budowlanej. Braki postępowania dowodowego, wytknięte przez SKO dotyczyły bowiem odległości od terenu inwestycji, w jakich znajdują się tereny wymienione w § 3 ust. 1 pkt 103 lit a ww. rozporządzenia Rady Ministrów (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji in fine). Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego. Lp/