II SA/Łd 752/16

Dnia 10 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 roku nr III/41/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi - oddala skargę. LS A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kwestionując § 5 pkt 8 lit. c uchwały Nr III/41/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie i uchwalenie § 5 pkt. 8 lit. c uchwały, który ustanawiając zakaz lokalizacji masztów telekomunikacyjnych za wyjątkiem umieszczanych na dachach budynków o wysokości powyżej 25m, w sposób rażący naruszają ww. przepis ustawy; - art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie § 5 pkt. 8 lit. c uchwały z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnej; - art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, ze dopuszczalne jest ograniczenie na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rozwoju sieci telekomunikacyjnej do wyłącznie istniejących antenowych konstrukcji wsporczych, w tym m.in. już istniejącej na dachu tego samego budynku przy ul. A nr 68/70 stacji bazowej innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, z jednoczesnym ograniczeniem możliwości montażu nowych elementów sieci telefonii komórkowej do dachów budynków o arbitralnie ustalonej wysokości 25m, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie stronie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych, w tym m.in. na dachach budynków o wysokości poniżej 25m. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 8 lit. c uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła również, że pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. (doręczonym organowi dnia 28 czerwca 2016 r.) wezwała Radę Miasta Łodzi do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego § 5 pkt. 8 lit. c uchwały Nr III/41/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 r. zaznaczając, że do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała odpowiedzi od organu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania, ograniczenie badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z uwagi na przeprowadzoną kontrolę zgodności z prawem trybu procedowania przedmiotowego planu w sprawie sygn. akt II SA/Łd 569/15 i powagę rzeczy osądzonej w tym zakresie. Organ odwołał się do stanowiska zawartego w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie uznania za niezasadne wezwania A Sp z o.o. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr III/41/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, iż w planie miejscowym ustalone jest ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem w postaci zakazu lokalizacji masztów telekomunikacyjnych, za wyjątkiem umieszczanych na dachach budynków o wysokości nie mniejszej niż 25m. Zapis ten nie oznacza braku możliwości sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze planu, a jedynie wskazuje na formę i miejsca lokalizacji. W zakresie formy mogą to być maszty umieszczane na dachach budynków, a nie maszty wolnostojące, natomiast w zakresie miejsc lokalizacji możliwe jest sytuowanie masztów na budynkach o wysokości 25m i wyższych. Ograniczenia te zostały zastosowane ze względu na ważny interes publiczny, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego, w tym uwzględnienie wymagań urbanistyki i architektury oraz ochrona istniejących i kreacja nowych walorów architektonicznych i krajobrazowych. Konieczność uwzględnienia tych wartości w planowaniu wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty planem stanowi projektowane ścisłe centrum miasta o przyjętej i utrwalonej już nazwie Nowe Centrum Łodzi. Program Nowego Centrum Łodzi został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2007 r. zmienioną uchwałą z dnia 4 lipca 2012 r. Rejon wokół Dworca Łódź Fabryczna stanowić ma wizytówkę miasta jako miejsce pierwszego kontaktu podróżnych z miastem. W ustaleniach planu położono szczególny nacisk na kształtowanie przestrzeni w formie adekwatnej do znaczenia funkcjonalno-przestrzennego Nowego Centrum. Dalej, iż określenie minimalnej wysokości budynków, które służyć mają do instalowania masztów telekomunikacyjnych nastąpiło na podstawie analizy wysokości zabudowy istniejącej i przewidywanej w projekcie planu. W graniach objętych planem w obecnym stanie zagospodarowania znajduje się 19 budynków, nie jak wskazuje strona kilka, na których mogą być sytuowane maszty. Nadto na podstawie ustaleń planu zostały wydane już decyzje o pozwoleniu na budowę dwóch kolejnych budynków o wysokości przekraczającej 25m. Zdaniem organu brak jest podstaw, aby podzielić stanowisko strony, iż budynki które spełniają wymóg odpowiedniej wysokości są nieprzydatne dla lokalizacji sieci bazowych z przyczyn radiowo/technicznych oraz środowiskowych. Ustalenia planu pozwalają też sądzić, że na jego obszarze będzie przybywać budynków z możliwością sytuowania masztów, w wielu terenach objętym planem dopuszcza się lokalizację zabudowy o wysokości 25m lub wyższej. Organ wywiódł dalej, iż art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych nie można wyprowadzać normy pozbawiającej organy gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Przepis ten nie może być rozumiany w sposób taki jak wskazuje na to skarga, gdyż oznaczałoby to, że organ gminy w ogóle nie może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na terenie gminy urządzeń telekomunikacyjnych. Strona skarżąca nie może oczekiwać aby cały obszar objęty planem był otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie. Zdaniem organu, strona skarżąca kwestionowanym przepisem nie została pozbawiona prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej oraz inwestowania na obszarze planu, z tym zastrzeżeniem, że lokalizowanie nowych stacji bazowych telefonii komórkowej winno odbywać się na warunkach określonych w planie. Organ dodał, iż na skutek nowelizacji art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej z dniem 18 listopada 2015 r., w aktualnym stanie prawnym stwierdzenie nieważności uchwały wymaga stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Reasumując organ stwierdził, iż uchwalony zaskarżoną uchwałą plan nie powoduje braku możliwości rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej, a wprowadzone ograniczenia są w pełni uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury i krajobrazu. Nadto plan nie ustala ograniczeń dla funkcjonowania urządzeń telekomunikacyjnych istniejących w dniu jego wejścia w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej w skrócie P.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, zainicjowanej skargą A Spółki z o.o. z siedzibą w W., jest zapis § 5 pkt 8 lit. c uchwały Nr III/41/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza. Niniejsza skarga została wniesiona do sądu administracyjnego w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, przewidzianego przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, co potwierdzają zapisy Krajowego Rejestru Sądowego (nr KRS [...]), a kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały dotyczy kwestii telekomunikacji. Dla swej skuteczności skarga winna być również poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i tej czynności strona skarżąca dokonała. W przedmiotowej sprawie kwestia ta wątpliwości nie budzi, a stosowne wezwanie, jak również uchwała Nr XXXIII/882/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uznania za niezasadne wezwania A sp z o.o. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr III/41/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza (doręczona stronie już po wniesieniu skargi – pismo z dnia 7września 2016 r.) znajdują się również w aktach sprawy. Analiza wskazanych dokumentów potwierdza zachowanie terminu do wniesienia skargi wynikającego z art. 52 § 2 P.p.s.a. Powyższe czyni skargę przedmiotowo i podmiotowo dopuszczalną. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub części jest spowodowana istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zdaniem sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że ocena procedury planistycznej w zakresie trybu sporządzania planu jak również właściwości organów nie podlega badaniu w przedmiotowej sprawie, korzysta bowiem z powagi rzeczy osądzonej, na skutek pozytywnej weryfikacji przeprowadzonej w przez tutejszy sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 569/15. W motywach wyroku wydanego w przywołanej sprawie sąd uznał, że procedura planistyczna dotycząca uchwały Nr III/41/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 grudnia 2014 r. została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( vide: wyrok WSA w Łodzi dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 569/15 – dostępny, jak i pozostałe przywołane orzeczenia, pod adresem - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie strona, wskazując na naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 dalej - ustawa), kwestionuje zapis § 5 pkt 8 lit. c uchwały stanowiący ustalenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie lokalizacji urządzeń technicznych poprzez zakaz lokalizacji masztów telekomunikacyjnych, za wyjątkiem umieszczanych na dachach budynków o wysokości nie mniejszej niż 25m. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Treść wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, jak słusznie wywiódł organ, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje ( vide: wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1429/14, w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/14, z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1621/15). Zdaniem sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że zapis § 5 pkt 8 lit. c planu nie wprowadza całkowitego zakazu lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, wskazując jedynie w jakiej formie i w jakim miejscu na terenie objętym planem mogą być sytuowane maszty telekomunikacyjne (maszty na dachach budynków o wysokości 25m, nie zaś maszty wolnostojące). Gmina wskazała na ważne okoliczności uzasadniające wprowadzone ograniczenie, związane z wymaganiami urbanistyki i architektury oraz ochronę istniejących i kreacja nowych walorów architektonicznych i krajobrazowych wynikające z art. 1 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty planem stanowi projektowane i realizowane już ścisłe centrum miasta objęte programem Nowe Centrum Łodzi przyjętym i zaakceptowanym uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi: Nr XVII/279/07 z dnia 28 sierpnia 2007 r. i Nr XLV/840/12 z dnia 4 lipca 2012 r., co w konsekwencji powoduje szereg różnorakich ograniczeń funkcjonalno-kompozycyjnych mających na celu min. ochronę zabytków, czy też kształtowania pożądanego ładu przestrzennego, w tym eliminację form zagospodarowania mogących zaburzyć planowany układ kompozycyjny przestrzeni ( np. wolnostojące maszty telekomunikacyjne). Z materiałów dołączonych do akt sprawy wynika również, wbrew twierdzeniom skargi, że na terenie objętym planem jest kilkanaście (nie zaś kilka) budynków, które spełniają kryterium wysokościowe przewidziane w § 5 pkt 8 lit. c planu. Gmina wskazała również, że wydawane są decyzje o pozwolenie na budowę dla budynków o wysokości przekraczającej 25m i wskazała na przestrzenie, na których takie obiekty mogą być lokowane na terenie objętym planem. Nie można więc mówić o wprowadzeniu zakazu lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w ogóle. Czym innym jest zaś ocena skarżącej spółki o przydatności istniejących lub planowanych na wskazanym terenie obiektów z różnorakich względów np. ekonomicznych, radiowo/technicznych czy technologicznych dla realizacji własnych zamierzeń czy planów strony. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że kwestionowanym zapisem planu strona nie została pozbawiona prawa do swobodnego rozpoczęcia czy też prowadzenia działalności gospodarczej, czy też inwestowania na wskazanym terenie z tym, że lokalizowanie nowych stacji bazowych telefonii komórkowych odbywać się będzie na warunkach określonych w planie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zapisy planu umożliwiają użytkowanie i dokonywanie remontów (modernizacji) istniejących obiektów (§ 15 pkt 3 uchwały), co czyni niezasadnym zarzut o konieczności wyłączenia wcześniej uruchomionych obiektów. Wobec powyższego jako niezasadne uznać należało podnoszone przez stronę argumenty dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP. Jak wyżej wywiedziono skarżąca spółka kwestionowanym zapisem nie została pozbawiona prawa do swobodnego rozpoczęcia, czy prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym działaniem planu. Przepis § 5 pkt 8 planu precyzuje jedynie na jakich warunkach wszystkie podmioty, a więc i skarżąca, mogą lokalizować urządzenia techniczne ( w tym maszty telekomunikacyjne – lit. c). W orzecznictwie akcentuje się, ze publiczne prawo podmiotowe nie może pozbawić organów gminy ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego (vide: wyżej przywołane wyroki). Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie. Z kolei z treści art. 46 ust. 1 ustawy nie można skutecznie wywieść normy pozbawiającej gminę uprawnienia do kształtowania przestrzeni w zakresie lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że niewątpliwie gmina nie może wyłączyć terenu objętego planem z możliwości lokalizowania wskazanych urządzeń, ale może ustanowić warunki na jakich inwestycje takie mogą być realizowane, realizując władztwo planistyczne. Zdaniem sądu, kwestionowany przez skarżącą spółkę § 5 pkt 8 lit. c odpowiada wskazanym wyżej wymogom, co czyni niezasadnym zarzuty skargi. W świetle powyższych rozważań, sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, a wobec tego zobligowany był tę skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. IB