II SA/Łd 757/12

Dnia 2 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Zarządu Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie się do sieci wodociągowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 6 sierpnia 2012 r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Zarządu Gminy M. z dnia [...] nr [...] w sprawie odpłatności mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie się do sieci wodociągowej. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Prokurator zaskarżył uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały zarządu gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za zezwolenie na podłączenie do sieci wodociągowej, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 zaskarżonej uchwały określono zasady odpłatności mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej na terenie gminy M., określając w punkcie 1, iż ustala się odpłatność dla mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej w wysokości 75% trzykrotnego najniższego wynagrodzenia na dzień 1 stycznia 1999 r., co stanowi kwotę 1462,50 zł. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "osób i jednostek zamierzających korzystać z kanalizacji", nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Stanowi podstawę do przyjmowania kwoty 1462,50 zł za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej. Strona skarżąca dodała, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała ustalająca zasady odpłatności za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej, zdaniem Prokuratora posiada wskazane cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Nadto, adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z kanalizacji wodociągowej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia do tej sieci. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała z dnia 18 stycznia 1999 r. została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, jednak zdaniem strony skarżącej żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W opinii strony skarżącej powołane w podstawie prawnej przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z wodociągu obowiązku odpłatności za uzyskanie zezwolenia na przyłączenie, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Strona skarżąca wyjaśniła, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określał jedynie własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp. Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Wskazała, że ustalone zakwestionowaną uchwałą kwoty za zezwolenie na przyłączenie mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, gdy tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Zdaniem strony skarżącej skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Ustawodawca co prawda przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich, ale jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, zdaniem Prokuratora skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby zarząd do ustalania zasad odpłatności za zezwolenie na przyłączenie do sieci na terenie gminy M. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi Prokuratora Rejonowego w P. z dnia 26 czerwca 2012 r. na uchwałę [...] Rady Gminy M., ewentualnie o połączenie tej sprawy do wspólnego rozpoznania. Wskazał, że skarga została skierowana "za pośrednictwem Zarządu Gminy M.", przy czym taki organ nie funkcjonuje, gdyż obecnie organem wykonawczym w gminie jest jednoosobowo wójt gminy. Dlatego też to Wójt Gminy M. przekazał skargę i przekazał ją do sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Wójt Gminy M. podzielił pogląd, że jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności regulujące kwestie opłaty adiacenckiej", dlatego też z jego inicjatywy Rada Gminy podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Podniósł, że zaskarżona uchwała od lat nie jest już wykonywana i zauważył, że podstawą prawną jej podjęcia były nie tylko wskazane w uzasadnieniu skargi przepisy art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, ale także uchwała nr [...] Rady Gminy M.. Wyjaśnił, że naruszenie prawa było wynikiem nie tyle rozstrzygnięcia samego Zarządu Gminy, ile sprzeczności z prawem uchwały Rady Gminy, która była podstawą dla rozstrzygnięcia Zarządu Gminy, dlatego też w pierwszej kolejności winna być rozstrzygnięta skarga dotycząca uchwały Rady Gminy M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały zarządu gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wskazać należy też, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona uchwała podjęta została przez Zarząd Gminy M., który z mocy art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. Z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym do dnia 27.10.2002 r. był organem wykonawczym gminy. W obecnie obowiązującym stanie prawnym organem wykonawczym gminy jest wójt. Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, 6) wykonywanie zadań zleconych, o których mowa w art. 8. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Nr [...] Zarządu Gminy M. z dnia [...] podjęta została w wyniku wykonania uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] zmieniającej uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy M. wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten określa kompetencje rady gminy, a nie jej organu wykonawczego, tj. zarządu gminy i już z tej przyczyny nie mógł stanowić podstawy prawnej podjętej uchwały. Niespornym jest również, że kwestionowana uchwała merytorycznie związana jest z uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy, w której przewidziano udział środków własnych mieszkańców w wysokości 40% przewidywanych kosztów budowy sieci zewnętrznej. Z kolei, w niniejszej sprawie kwestionowaną uchwałą Zarząd Gminy M. ustalił odpłatność dla mieszkańców za zezwolenie na przyłączenie do sieci wodociągowej w wysokości 75% trzykrotnego najniższego wynagrodzenia na dzień 1 stycznia 1999 r., co stanowi kwotę 1462,50 zł. W obu tych uchwałach doszło do wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. Z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Zagadnienie możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. Z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) było już przedmiotem ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11 – LEX nr 922354, wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – LEX nr 506806 oraz wyroku NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11 – dostępny w Internecie). W orzeczeniach tych jednoznacznie stwierdzono, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała, ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej nakłada w istocie na każdego mieszkańca gminy (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje określone zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy wodociągów, czy też kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie - uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a ta konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), to uprawnione jest twierdzenie, że w dacie podejmowania uchwały brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy, a tym bardziej jej organowi wykonawczemu prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. W kwestionowanej uchwale Zarząd Gminy M. jako jej podstawę prawną wskazał art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...]nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy jest przepisem uszczegóławiającym właściwość rady gminy określoną w art. 18 ust. 1 i jak już powyżej wskazano nie może stanowić podstawy prawnej uchwały podjętej przez organ wykonawczy gminy. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy, a tym bardziej zarząd gminy jako jej organ wykonawczy do podejmowania aktów prawa miejscowego. Tym samym podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (System Informacji Prawnej LEX nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiej legitymacji uprawnia pogląd, że doszło do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa i na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.tp.