II SA/Łd 782/08

Dnia 3 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 w zw. z art. 123 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany przez B. i K. małżonków Z. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. K. 37 na budynek usługowy tj. warsztat samochodowy. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu samochodowego położonego w K. przy ul. K. 37. Od wspomnianej decyzji odwołali się B. i K. Z. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości podnosząc, iż aktualnie dla terenu objętego postępowaniem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i organ stopnia podstawowego winien uwzględnić ewentualną możliwość uzyskania przez inwestora pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, która w przedmiotowej sprawie stanowi zagadnienie wstępne, od którego uzależnione jest podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Wobec powyższego, PINB w K. ustalił, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. po rozpoznaniu wniosku B.Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na warsztat samochodowy. W dniu 10 kwietnia 2008 r. do PINB w K. wpłynęło pismo informujące o złożeniu przez B.Z. odwołania od decyzji I instancji w sprawie warunków zabudowy. Z uwagi więc na to, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie zostało zakończone i jego wynik stanowi zagadnienie wstępne w rozpoznawanej sprawie, zasadnym było zawieszenie postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie V.O. podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w swej ostatniej decyzji uchyliło rozstrzygnięcie z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie organu I instancji, uznając, że nie ustala się warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W jego uzasadnieniu, organ II instancji stwierdził, iż faktycznie SKO w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że B.Z. nie zaskarżyła powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co pozwala uznać, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało zakończone i przyczyna zawieszenia niniejszego postępowania przestała istnieć. Zdaniem WINB, mimo iż w dacie orzekania przez organ I instancji istniały podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że nie zapadło jeszcze prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy, to zważywszy na obowiązek uwzględnienia przez organ zażaleniowy zmiany stanu prawnego, jaki miał miejsce od daty wydania postanowienia I instancji do czasu wydania orzeczenia przez organ nadrzędny, w tym wypadku uwzględniając wydaną przez SKO decyzję z dnia [...] r., zaskarżone postanowienie należało uchylić. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K.Z. wniósł o jego uchylenie, zarzucając iż V.O. w sposób złośliwy utrudnia mu wykonywanie działalności gospodarczej. Jego zdaniem, V.O. nie jest stroną tego postępowania i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jest błędne. Skarżący dodał ponadto, iż sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku toczy się od ponad 18 miesięcy i do dnia dzisiejszego nie została merytorycznie rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. stawili się skarżący K.Z. i uczestniczka postępowania B.Z. Skarżący poparł skargę i oświadczył, iż nie zaskarżył do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. Ponadto oświadczył, iż na dzień dzisiejszy nie dysponuje decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Uczestniczka postępowania B.Z. oświadczyła, iż popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego i procesowego. Badając w tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd stwierdził, iż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylające na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. postanowienie organu I instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany przez B. i K. małżonków Z. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. K. 37 na budynek usługowy, tj. warsztat samochodowy. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, iż przesłanki zawieszenia postępowania zostały określone przez ustawodawcę w art. 97 § 1 pkt 1-4 i art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów normuje przypadki, gdy zawieszenie postępowania ma charakter obligatoryjny, drugi przepis natomiast wskazuje przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, a zatem sytuacje, kiedy organ może zawiesić postępowanie, choć nie musi. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez "zagadnienie wstępne", czy też mówiąc inaczej "zagadnienie prejudycjalne" rozumie się w orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 2314/00 - LEX nr 55746, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. I SA/Wa 526/07 - LEX nr 346395, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2003 r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/05 - LEX nr 222225). Skutkiem zawieszenia postępowania jest jego wstrzymanie, czy też innymi słowy zaniechanie podejmowania kolejnych (nowych) czynności procesowych. Zawieszenie postępowania jest wobec tego instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też, co podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GSK 27/05 - LEX nr 180423 oraz z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 744/97 - LEX nr 47266). Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania obliguje organ administracyjny do jego podjęcia z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie, jak trafnie ustalił to organ I instancji rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji w kwestii samowolnej zmiany przez małżonków Z. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, znajdującego się w K. przy ul. K. 37 na budynek usługowy uzależnione było od uprzedniego zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia na wniosek B.Z. warunków zabudowy dla samowolnej zmiany sposobu użytkowania tegoż budynku, co też miało miejsce w dniu 25 marca 2008 r., kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem, uznając że nie ustala się warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła. Powyższa okoliczność została podniesiona przez V.O. w toku postępowania zażaleniowego i w ocenie Sądu, zasadnie stanowiła podstawę do uwzględnienia przez organ odwoławczy jej zażalenia i uchylenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. postanowienia o zawieszeniu postępowania, skoro w rzeczy samej ustała przyczyna jego zawieszenia. W związku z tym, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien podjąć wszelkie możliwe czynności do merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na warsztat samochodowy, która jak wywodzi skarżący toczy się od ponad 18 miesięcy. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to godzi się w ocenie Sądu zauważyć, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o charakterze wpadkowym, a nie jak błędnie sądzi skarżący rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z tego też powodu, argumenty K.Z., sprowadzające się w istocie do wykazania, że V.O. celowo i złośliwie utrudnia mu prowadzenie działalności gospodarczej, nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu i co istotne nie miały żadnego wpływu na byt prawny zaskarżonego postanowienia, które jak zostało to już wcześniej zaakcentowane odpowiada przepisom obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.