II SA/Łd 782/19

Dnia 6 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi P.K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o odroczenie terminu płatności grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki oddala skargę. Ak. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku P.K. o odroczenie terminu płatności grzywny nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r.. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał rozbiórkę "podwyższonych ścian zewnętrznych poddasza w części od strony północnej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), ścian działowych na poddaszu w części od strony północnej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), krokwi więźby dachowej w części od strony północnej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), pokrycia dachowego z blachy trapezowej ocynkowanej (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy), wylewki pod posadzki na poddaszu (od krawędzi zewnętrznej budynku do kalenicy)" w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości w Ł. przy ul. A 424. Decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia na Inwestorów obowiązku zabezpieczenia stropu nad parterem, poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu szczebla powiatowego. Postanowieniem z 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1081/11 tutejszy sąd odrzucił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu szczebla wojewódzkiego. Następnie decyzją z [...] r. Główny Inspekty Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1922/12 oddalił skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 256/14 oddalił skargę kasacyjną Z.K. od wyroku WSA w Warszawie. Tym samym decyzja z [...] r. w części pozostaje w obrocie prawnym i może być egzekwowana. W toku oględzin przeprowadzonych 17 marca 2016 r. na nieruchomości przy ul. A 424 w Ł., z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości, organ stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji z [...] r. nie został wykonany. Zatem organ szczebla powiatowego wystosował do zobowiązanych pisemne upomnienia, pomimo którego ww. obowiązku nadal nie wykonano. Konsekwencją było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie na stronę zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. W dniu [...] r. organ stopnia podstawowego wystawił tytuły wykonawcze w stosunku do M.K. i P.K. W dniu 6 lutego 2019 r. organ przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że obowiązek nie został wykonany. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przy piśmie z 18 marca 2019 r., przekazał do organu szczebla powiatowego wniosek P.K. o odroczenie terminu płatności grzywny, oparty o normę art. 71c § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.- W. wskazał, że nie prowadzi postępowania egzekucyjnego wobec w/w zobowiązanego, a zatem postanowiono o przekazaniu niniejszego pisma zgodnie z właściwością rzeczową. Wobec tego organ szczebla powiatowego wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] r., którym w oparciu o normę art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku P.K. o odroczenie terminu płatności grzywny nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wierzyciel na dzień wydania niniejszego postanowienie, nie sporządził tytułu wykonawczego w oparciu o art. 26 § 1 u.p.e.a. w celu egzekucji należności pieniężnej, jaką jest grzywna nałożona postanowieniem nr [...], należność nie jest dochodzona na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego ani też zagranicznego tytułu wykonawczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy ww. postanowienie w pierwszej kolejności wskazał, że rozważenia wymagała kwestia właściwości rzeczowej organu szczebla powiatowego do rozpatrzenia wniosku P.K. Organ, powołując się na postanowienie NSA z 19 stycznia 2017 r., II FW 2/16 uznał, że art. 124 § 1, w zw. z art. 71c § 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że organem właściwym powinien być ten organ, w granicach którego kompetencji leży prowadzenie egzekucji należności pieniężnych. Dodał, że stanowisko to staje się aktualne dopiero w momencie skierowania należności do egzekucji administracyjnej, co następuje z chwilą wystawienia tytułu wykonawczego należności pieniężnej, bowiem z tą chwilą następuje rozdzielenie funkcji wierzyciela i organu egzekucyjnego, które przed wystawieniem tytułu wykonawczego łączy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W analizowanej sprawie PINB nie wystawił tytułu wykonawczego w celu egzekucji należności pieniężnej, a tym samym uznano, że był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku P.K. Jednocześnie oznacza to, że w niniejszej sprawie nie jest prowadzona egzekucja należności pieniężnych, o której mowa w hipotezie normy art. 71 c § 1 u.p.e.a.. Tym bardziej nie jest ona prowadzona na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego albo zagranicznego tytułu wykonawczego. Brak było zatem możliwości prawnych wszczęcia postępowania, którego przedmiotem byłoby odroczenie terminu płatności takiej należności. Konsekwencją było odmówienie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.. P.K. i M.K. zaskarżyli ww. postanowienie zarzucając mu naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., w związku z art. art. 34 § 3 i 4 u.p.e.a., tj. utrzymujące w mocy postanowienia PINB w Ł. i uznanie, że organ nienależycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, a także, że nie zostały spełnione warunki dla utrzymania w mocy takiego rozstrzygnięcia, bowiem zachodziły przesłanki do jego uchylenia; - art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia, które uniemożliwia próby weryfikacji decyzji ostatecznej i przymusza nas do rozbiórki części domu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, iż przedmiotowy wniosek datowany na 26 lutego 2019 r. (k - 238 akt administracyjnych) został skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.– W. w Ł., jednak organ ten, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał go zgodnie z właściwością rzeczową Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. Przypomnieć zatem należy, iż organ, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania ma obowiązek zbadać swoją właściwość. Jeżeli w toku badania organ ustali, że załatwienie sprawy nie leży w granicach jego kompetencji, powinien ją przekazać w drodze postanowienia w trybie przewidzianym w art. 65 § 1 k.p.a.. Organ, któremu przekazano sprawę jest związany postanowieniem o przekazaniu i nie ma kompetencji do dalszego badania swojej właściwości. Wzruszenie tego postanowienia możliwe jest poprzez złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, o czym jest mowa w art. 22 § 3 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 19 stycznia 2017 r. II FW 2/16, na które powołuje się organ w zaskarżonym postanowieniu). Rozstrzyganie sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych oparto na zasadzie skargowości. Dla porządku należy zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 11 lipca 2017 r. w sprawie o sygn.. akt II FW 1/17 (na które powołuje się strona we wniosku o odroczenie płatności spornej grzywny), w którym sąd orzekł, że "stosownie do art. 19 § 1 u.p.e.a. organem właściwym do wydania decyzji w sprawie rozłożenia na raty grzywny nałożonej w celu przymuszenia będzie Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego". Jednakże jak już sygnalizowano wyżej wszczęcie postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może nastąpić tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, nigdy zaś z urzędu (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSA WSA 2006/4, poz. 97). Podstawę wniosku, skutkiem którego było zaskarżone postanowienie był art. art. 71c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), w myśl którego organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego może, w drodze decyzji, odroczyć termin zapłaty należności pieniężnych albo rozłożyć na raty zapłatę należności pieniężnych dochodzonych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego albo zagranicznego tytułu wykonawczego wraz z odsetkami naliczonymi zgodnie z przepisami działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Definicja legalna jednolitego tytułu wykonawczego została zawarta w treści art.1a pkt 4c u.p.e.a, który odsyła do przepisu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 425 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem jest to dokument wystawiony przez organ egzekucyjny albo państwo członkowskie, dołączony do wniosku o odzyskanie należności pieniężnych, których mowa w art. 2 pkt 1-6 ustawy, tj.: 1) podatków i należności celnych pobieranych przez Rzeczpospolitą Polską, państwo członkowskie lub w ich imieniu, przez ich jednostki podziału terytorialnego lub administracyjnego, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także w imieniu Unii Europejskiej; 2) refundacji, interwencji i innych środków stanowiących część całkowitego lub częściowego systemu finansowania Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w tym kwot należnych w związku z tymi działaniami; 3) opłat i innych należności pieniężnych przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru; 4) kar, grzywien, opłat i dopłat administracyjnych związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa w pkt 1-3, nałożonych przez organy właściwe do pobierania podatków i należności celnych lub właściwe do prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących podatków i należności celnych lub potwierdzonych przez organy administracyjne lub sądowe na wniosek organów właściwych w sprawie podatków i należności celnych; 5) opłat za zaświadczenia i podobne do zaświadczeń dokumenty wydane w postępowaniach administracyjnych w sprawie należności pieniężnych, o których mowa w pkt 1; 6) odsetek i kosztów związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa w pkt 1-5, w związku z którymi możliwe jest zwrócenie się o wzajemną pomoc. Jak bezspornie wynika z akt sprawy obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z [...] r., o nakazie rozbiórki nie został wykonany. W konsekwencji [...] r. zostały wystawione tytuły wykonawcze nr [...] (k-[...] akt administracyjnych) w stosunku do M.K. oraz nr [...] (k-[...] akt administracyjnych) w stosunku do P.K. Postanowienie PINB nr [...] z [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją uchylania się przez skarżących od wykonania obowiązku określonego ww. tytułach wykonawczych. W celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji nr [...] z [...] r., został zastosowany środek egzekucyjny w charakterze grzywny w celu przymuszenia. Powyższa grzywna pomimo, że jest środkiem egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym podlega ściągnięciu w trybie należności pieniężnych. Jednakże wskazane wyżej tytuły wykonawcze z [...] r.. nie spełniają wymogów jednolitego tytułu wykonawczego jak i nie są zagranicznymi tytułami wykonawczymi, o których mowa w. art. 71c u.p.e.a.. Jak wynika z akt sprawy wskazane tytuły wykonawcze został sporządzone w oparciu o art. 26 u.p.e.a.. Tym samym, w realiach rozpoznawanej sprawy, słusznie organ odmówił wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). E.S.