II SA/Łd 785/18

Dnia 12 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 roku sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia D. A., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza A. z dnia [...], nr [...] o odmowie udzielenia wglądu do akt sprawy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz A. – rozpoznając wniosek D. A. – postanowieniem z dnia [...] orzekł o odmowie udzielenia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dziecka I. A. w celu uzyskania szczegółowych informacji na jakiej podstawie W. S. – A. ma przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jakie zarobki zostały przyjęte oraz jakie osoby zostały zaliczone do członków rodziny. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 74 §2 w zw. z art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W zażaleniu na powyższe postanowienie D. A. wskazał, iż decyzja organu pomocy społecznej nakłada na mnie szereg nowych obowiązków mam osobisty interes prawny w tej sprawie a zatem jestem stroną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe zażalenie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w sprawie nie jest spornym, iż D. A. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie szczegółowych informacji na jakiej podstawie organ przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego. D. A. wnioskował o informację jakie zarobki W. S. – A. organ przyjął ustalając dochody rodziny, jakie inne osoby zostały zaliczone do kręgu członków "rodziny". Burmistrz A. postanowieniem z dnia [...] orzekł o odmowie udzielenia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W sprawie – jak podkreśliło Kolegium – prawo strony dostępu do akt sprawy na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo na podstawie art. art. 74 § 2 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Sięgając do treści art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Kolegium podkreśliło, iż prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a to oznacza, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.). Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest, więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. W sprawie postępowanie przed organami administracji publicznej prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 554 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, iż żaden z przepisów ustawy nie przyznaje dłużnikowi alimentacyjnemu żadnych uprawnień w postępowaniu wierzyciela (osoby uprawnionej) o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepisy w tym zakresie nie nakładają również na dłużnika alimentacyjnego żadnych obowiązków. To osoba uprawniona składając wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wszczyna postępowanie w tej sprawie i to osoba uprawniona jest zobowiązana do załączenia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna, a zatem w sprawie D. A. (wnioskodawca) jest dłużnikiem alimentacyjnym. Podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego następuje na podstawie art. 6 ustawy na wniosek organu właściwego wierzyciela i jest to postępowanie odrębne od postępowania wszczętego na wniosek osoby uprawnionej o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dłużnikowi alimentacyjnemu nie przysługują zatem żadne uprawnienia. Z tego powodu Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej, D. A. (dłużnik alimentacyjny) nie jest stroną postępowania. Brak, bowiem przepisu w ustawie, z którego dłużnik alimentacyjny mogłaby wywieść swój interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wobec tego, iż wniosek o udostępnienie akt nie pochodzi od strony postępowania, zdaniem Kolegium, Burmistrz zasadnie na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. wydał postanowienie o odmowie udostępnienia akt. W skardze na powyższe postanowienie D. A. zarzucił mu obrazę przepisów postępowania administracyjnego art 73 K.p.a. oraz art 28 K.p.a. błędnie przyjmując, iż nie jest on stroną postępowania. Opierając się na tym zarzucie autor skargi wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i zobowiązanie organów do przestrzegania prawa, czyli uznanie skarżącego za stronę postępowania oraz dopuszczenie dowodów jakie składał w organie pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, Kolegium błędnie przyjęło, iż ustawa nie definiując określenia "strona" i nie nadając dodatkowych uprawnień wierzycielowi wyklucza możliwość uznania dłużnika za stronę. Przy czym Kodeks Postępowania Administracyjnego dostatecznie zdefiniował pojęcie strony zaś ustawa nie musi tej definicji powtarzać, gdyż ta z art. 28 K.p.a. jest w mocy i w wystarczający sposób gwarantuje dłużnikowi jego prawa. Kwestionowane rozstrzygnięcia zamykają dłużnikowi możliwość dochodzenia swych praw a także otwierają drogę do nadużyć ze strony osoby uprawnione, a organ może wydawać błędne decyzje opierając się na nieprawdziwych oświadczeniach wierzyciela. Zdaniem autora skargi, Kolegium przyjmuje jedynie część definicji "strony" z art 28 K.p.a. i pomija celowo określenie "lub obowiązek" – które to również jest przesłanką do uznania dłużnika za stronę postępowania. Decyzja o przyznaniu świadczenia pociąga dla dłużnika szereg nowych obowiązków. Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować np. w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 ustawy. Przepisy art. 25 ustawy w zw. z art. 28 K.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 ustawy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza o odmowie wglądu do akt sprawy dotyczącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stosownie do treści art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". Pojęcie strony reguluje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 K.p.a. Tym samym skoro art. 73 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów – to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" organ określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 K.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 roku, sygn. II OSK 2084/12 i z dnia 29 maja 2014 roku, sygn. II OSK 3086/12). Idąc tym tokiem rozumowania należy podkreślić, że sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Interes faktyczny natomiast nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym. Tak też jest to w przypadku skarżącego, którego niewątpliwe i bezdyskusyjne zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie przekłada się na normę prawa, na podstawie której organ sprawę tę rozstrzygnął, która przyznawałaby mu interes prawny w tej sprawie. Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie organy administracji nie naruszyły obowiązującego prawa i trafnie odmówiły udostępnienia akt podmiotowi, który nie został uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, o których przyznanie wystąpiła była żona skarżącego. W postępowaniu tym stroną jest jedynie osoba składająca wniosek o przyznanie świadczenia. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – na etapie przyznawania świadczenia – nie przyznaje żadnych uprawnień osobie zobowiązanej do alimentacji. Osoba taka stanie się stroną postępowania dopiero na etapie postępowania w sprawie zwrotu organowi należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jeżeli skarżący obawia się, że wnioskodawczyni niesłusznie otrzyma lub otrzymała świadczenie z funduszu alimentacyjnego ukrywając swoje dochody, może poinformować o tym organ przesyłając odpowiednie dokumenty. Bez wątpienia dokumenty te będą przedmiotem zainteresowania organu. Jednak opisana obawa nie przyznaje mu uprawnień strony postępowania, a w konsekwencji nie uprawnia go do dostępu do akt sprawy. Zaprezentowane stanowisko znajduje także potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego. Przykładowo sądy administracyjne w następujących orzeczeniach: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 roku, sygn. II GSK 1409/11; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 maja 2011 roku, sygn. I OSK 771/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2007 roku, sygn. VII SA/Wa 1485/07, zajmowały identyczne stanowisko, zgodnie z którym art. 73 K.p.a. służy tylko podmiotowi, który został uznany za stronę w postępowaniu "głównym". Z opisanych powodów żaden z zarzutów skargi nie zyskał uznania składu orzekającego. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. a.tp.