II SA/Łd 803/18

Dnia 25 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D., w związku z uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, odmówił nałożenia na K. J. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr 90, położonej w obrębie R., gmina D. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przypomniał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie na skutek budowy rowów odprowadzających wody do rowu przydrożnego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 90, na wniosek A. R. Dalej podkreślił, iż wywiązując się z zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, opisanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 887/16, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. zwrócił się do biegłego o dokonanie uzupełnienia opinii dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Nadto, w dniu 18 lipca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny na terenie nieruchomości, oznaczonych numerami działek: 89/1, 90, 91, o którym strony oraz biegły zostały poinformowane. Ponieważ ze względów zdrowotnych biegły nie stawił się na oględzinach, protokół oraz dokumentacja fotograficzna z oględzin zostały mu przekazane. W oparciu o ww. dokumenty biegły dostarczył aneks do opinii dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Organ I instancji, po analizie przedłożonego aneksu, stwierdził, że zgodnie z opinią biegłego wykonany na gruntach K. J. rów chroni jego tereny zabudowane przed naporem wód spływających z terenów powyżej położonych tj. z północnych fragmentów gospodarstwa rolnego i z tego powodu był przedsięwzięciem celowym i uzasadnionym. Nadto, iż wykonane przez K.J. urządzenia wodne nie mają istotnego wpływu na stan wód gruntowych i powierzchniowych na działce A. R., zatem w sensie prawnym nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych na gruntach będących własnością A.R. Organ zauważył również, iż kwestia negatywnego wpływu przedmiotowej "bruzdy" (która istnieje tam od kilkudziesięciu lat) znajdującej się na nieruchomości K. J. w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia, a także "rowka" zlokalizowanego wzdłuż płotu na nieruchomości A.R. oraz płytkie posadowienie płotu w strefie przemarzania, ma charakter stricte cywilny i nie podlegający rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej jako: ustawa). W odwołaniu A.R. zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 389 ustawy poprzez brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowów odprowadzających. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazując na zapis art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, iż przedmiotowa sprawa została już poddana kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 887/16) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wówczas Sąd wskazał m.in., iż sprawa nie została należycie wyjaśniona; nadto, w świetle opisu zawartego w opinii biegłego nie sposób stwierdzić, że dokonane na działce naniesienia w postaci rowu i bruzdy nie były zmianą stosunków wodnych na gruncie, skoro służyło ukierunkowaniu odpływu wody. Sąd podkreślił, że nie sposób podzielić kategorycznej tezy organu, iż brak było podstaw do ingerencji w trybie przepisów prawa wodnego oraz zarzucił brak jakichkolwiek ustaleń co do daty powstania owych naniesień w postaci rowu poprzecznego, dochodzącego do granicy z działką skarżącej, jak i bruzdy wzdłuż płotu, czyli możliwości przypisania tych czynności uczestnikom postępowania. Stwierdził także naruszenie zasad postępowania, wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Co więcej Sąd zauważył, że całkowicie pominięto fakt, iż "również po stronie działki skarżącej przy płocie usytuowano bruzdę, niewielki rów, jak się zdaje odprowadzający wodę z wyżej położonych części jej nieruchomości. Okoliczności tej nie wziął również pod uwagę biegły (...), choć to jego opinia potwierdza istnienie tego rowu. W ocenie sądu nie sposób wykluczyć, że również bezpośrednie sąsiedztwo rowu, czy też bruzdy po stronie nieruchomości skarżącej może mieć wpływ na stan płotu, a więc na szkody skarżącej. Powyższy zarzut oznacza nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, materiału dowodowego niewłaściwą ocenę materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.)". W konkluzji Sąd nakazał organom administracji dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie. W dalszej części rozważań, Kolegium opisało czynności wyjaśniające podejmowane przez organ I instancji m.in., iż pismami z dnia 23 czerwca 2017 r. zawiadomił biegłego i strony postępowania o terminie oględzin, przy czym nie pouczył stron, że podczas oględzin obecny będzie biegły, któremu strony będą mogły zadawać pytania. Następnie organ postanowił o podjęciu postępowania w sprawie, przy czym nie poinformował, iż w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia strony i biegły mogą zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r., pełnomocnik A.R. złożył dodatkowe wnioski dowodowe, wnosząc o powiadamianie o podejmowanych w sprawie czynnościach. W dniu 18 lipca 2018 r. przeprowadzono oględziny i jak wynika z protokołu brały w nich udział strony, natomiast biegły wskazując na problemy zdrowotne poinformował o swej nieobecności. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. organ I instancji postanowił zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii, które powinno zawierać informacje dotyczące usytuowania bruzdy. Z kolei, jak wynika z notatki służbowej, w dniu 15 stycznia 2018 r. odbyło się spotkanie biegłego z Wójtem Gminy D. w sprawie omówienia zakresu i uzupełnienia opinii. W dniu 31 stycznia 2018 r. wpłynął aneks do opinii dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na gruntach. Podsumowując podjęte przez organ I instancji czynności Kolegium zwróciło uwagę na terminowość działania Wójta Gminy D., na którą i strony zwracały uwagę. Stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i w konsekwencji uzasadnienie znajduje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium podkreśliło, iż w pełni podziela stanowisko WSA w Łodzi, niemniej jednak naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a., jakiego dopuścił się organ I instancji, uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nadto, pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2017 r. nie czyni obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 2 k.p.a. i samo postanowienie budzi wątpliwości składu orzekającego. Dalej Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazówkami Sądu, zaś aneks do opinii biegłego stał się podstawą rozstrzygnięcia, przy czym organ I instancji pominął zapis art. 81 k.p.a. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że organ I instancji prawnie udowodnił okoliczności, które stały się podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Konieczne jest zatem umożliwienie stronom wypowiedzenia się w zakresie znajdującego się w aktach sprawy aneksu do opinii biegłego. Równocześnie odjęte zostało stronom prawo opisane w art. 79 § 2 k.p.a., co winien uwzględnić organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie. Co więcej, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wskazując na wszystkie uchybienia oraz mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności Kolegium oceniło, iż konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który ponownie rozpatrując sprawę powinien wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Nadto, winien ustosunkować również do zarzutów odwołania, a także do wniosków dowodowych składanych przez strony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. A. R. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie podzielając stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pełnomocnik strony skarżącej wskazując na zapis art. 138 § 2 k.p.a. podkreślił, iż przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem organ II instancji skupił się głównie na błędach proceduralnych pomijając kwestie merytoryczne, których ustalenie jest niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przy czym nie wskazało żadnych okoliczności jakie mają być wyjaśnione. Pełnomocnik powtórzył okoliczności merytoryczne, na które wskazywał w odwołaniu, a które - w ocenie strony - mają istotne znaczenie dla istoty sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Tytułem wstępu wyjaśnić wypada, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej jako: ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono. Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasatoryjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., gdyż wbrew jego treści SKO uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji nie wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób kwalifikujący się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym wytycznymi tutejszego Sądu wynikającymi z wyroku wydanego w dniu 22 lutego 2017r. o sygn. akt II SA/Łd 887/16. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było bowiem rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na K. J. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr 90, stosownie do zapisu art. 29 ust. 3 w zw. z art. 234 ustawy. Nie sposób pominąć, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są następstwem ponownie prowadzonego postępowania, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 887/16, który ocenił, iż organy administracji wadliwie zinterpretowały treść art. 29 ust. 3 ustawy, czego konsekwencją był brak jakichkolwiek ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do daty powstania naniesień w postaci rowu poprzecznego, dochodzącego do granicy z działką skarżącej, jak i bruzdy wzdłuż płotu, czyli możliwości przypisania tych czynności uczestnikowi postępowania. Sąd podkreślił, iż wątpliwości budzi kategoryczne stwierdzenie organu odwoławczego, że K. J. nie wywołał żadnych zdarzeń powodujących zmianę stosunków wodnych na gruncie. Biegły wszak we wnioskach opinii pisze, że wykonany na nieruchomości K. J. rów skutecznie chroni jego tereny zabudowane przed naporem wód spływających z terenów położonych wyżej, jest przedsięwzięciem celowym i uzasadnionym. Z kolei bruzda biegnąca przy płocie zbiera nadmiar wody z tego rowu i kieruje ją do rowu przydrożnego. W ww. wyroku wskazano, że biegły też zauważa, że bruzda zlokalizowana bezpośrednio przy płocie rozgraniczającym nieruchomości może mieć negatywny wpływ na stan płotu. Do akt administracyjnych załączono zdjęcie potwierdzające pochylenie płotu w części środkowej. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Łd 887/16, w oparciu o tak sformułowaną opinię biegłego nie sposób stwierdzić, że dokonane na działce naniesienia w postaci rowu i bruzdy nie były zmianą stosunków wodnych na gruncie, skoro służyły ukierunkowaniu odpływu wody. Bruzda wzdłuż granicy z działką 91 przejmuje wodę z rowu poprzecznego, który z kolei zbiera wodę z wyżej położonych części działki Pana J., doszło do skoncentrowania spływu wody wzdłuż nieruchomości. Zdaniem ww. Sądu (w sprawie II SA/Łd 887/16) konsekwencją wadliwej interpretacji art. 29 ust. 3 ustawy było zaniechanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do daty powstania owych naniesień w postaci rowu poprzecznego, dochodzącego do granicy z działką skarżącej, jak i bruzdy wzdłuż płotu, czyli możliwości przypisania tych czynności uczestnikowi postępowania. Tymczasem poza sprzecznymi oświadczeniami zainteresowanych w aktach znajdują się kopie map, mających poświadczać datę powstania tych urządzeń. Właściciel nieruchomości kategorycznie twierdzi, że zarówno rów, jak i bruzda istnieją "od zawsze", skarżąca wiąże ich powstanie z budową stawu na nieruchomości uczestnika. Na jednej z map załączanych do akt uwidoczniony jest rów poprzeczny, który urywa się w połowie działki 90, podczas gdy bezspornie kończy się on na granicy z działką 91. Sąd w ww. sprawie podsumował, iż tych okoliczności w ogóle organ odwoławczy nie dostrzegł, nie dokonał też w najmniejszym stopniu oceny materiału dowodowego, jaki został w sprawie zebrany. Podsumowując ocenił, iż sprawa nie została należycie przez organy wyjaśniona i zobligowany jest wyeliminować z obrotu prawnego zarówno decyzję organu I jak i II instancji, które to w toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązane będą do zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu ponownie kontrolującego sprawę, stwierdzić należy, że zarówno organ I jak i II instancji nie uczyniły zadość ogólnym zasadom postępowania. Obowiązek wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego nie został dochowany, co stanowi naruszenie przede wszystkim art.153 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, iż prawidłowe wykonanie przez organ I instancji zaleceń tut. Sądu z dnia 22 lutego 2017 r. (II SA/Łd 887/16), winno bezwzględnie obejmować wszechstronną i wyczerpującą ocenę sporządzonej na potrzeby sprawy specjalistycznej opinii i aneksu do niej. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w argumentach przemawiających za prawidłowością zaskarżonej obecnie decyzji wskazywało wprawdzie na niezrealizowane wytyczne Sądu, niemniej jednak organ odwoławczy skupił się na wykazaniu uchybień procesowych w postępowaniu organu I instancji i co istotne, wbrew wyraźnemu nakazowi wynikającemu z art. 138 § 2 k.p.a. nie zawarł wytycznych dla organu I instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury procesowej, które można określić jako istotne. Przy czym zwrócić trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury proceduralnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Podsumowując należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2018r., sygn. akt II SA/Sz 208/18). Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Tymczasem lektura argumentów zaskarżonej decyzji skłania do wniosku, iż organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie opiera wyłącznie na błędach natury proceduralnej, jedynie dla porządku wskazując, iż podziela wytyczne Sądu z dnia 22 lutego 2017 r. Zasadnie podniosła skarżąca, iż organ odwoławczy nie zawarł wytycznych, których wypełnienie da podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. I wprawdzie organ odwoławczy stwierdził, iż ma zastrzeżenia do postanowienia z dnia [...] r., jednakże na lakonicznej uwadze poprzestał. Nie wyjaśnił, jakie zastrzeżenia ma na myśli, a przede wszystkim jaki mają wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Nie ustosunkował się także do postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r., na mocy którego organ I instancji postanowił dość lakonicznie zwrócić się do biegłego o dokonanie "uzupełnienia opinii o informacje dotyczące usytuowania bruzdy, niewielkiego rowu po stronie działki skarżącej". Uchybiając zasadzie dwuinstancyjności organ odwoławczy nie przeanalizował, w ramach własnej oceny materiału dowodowego, aneksu do opinii. Trudno zatem ustalić czy przedłożony do akt aneks, w ocenie organu odwoławczego, jest wystarczający do załatwienia sprawy co do istoty, tym bardziej, iż samej opinii nie ma w aktach administracyjnych. Organ odwoławczy nie miał zatem materiału, który powinien był poddać analizie, ale zupełnie pominął ten fakt. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie wskazał ani żadnych okoliczności faktycznych, które organ I instancji powinien był ustalić, ani materiału dowodowego, który powinien był zgromadzić w celu ustalenia tych okoliczności. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera ustaleń stanu faktycznego w zakresie wskazanym w wyroku tutejszego Sądu wydanym w sprawie II SA/Łd 887/16, zatem dotknięte jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a. i 153 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obowiązkiem organu II instancji było wskazanie tych uchybień w motywach decyzji kasacyjnej, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., a tych wskazań zabrakło. Powyższe uchybienia oznaczają niewyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a zakresu tych uchybień i wątpliwości co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z tej racji zaskarżoną decyzję, która nie zauważa tych uchybień, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy powtórnym rozstrzyganiu, organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i rozpozna sprawę w jej całokształcie w oparciu o dokonane ustalenia oraz wyda decyzję odpowiadającą prawu W tym stanie rzeczy, wobec wykazanego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono stosownie do art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. dc