II SA/Łd 803/19

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 roku sprawy ze skargi I. S. i W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji budynku oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096, ze zm., dalej jako k.p.a.), umorzono postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. (działka o nr ewid. 269, obręb [...]). Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] maja 2019r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. (działka o nr ewid. 269, obręb [...]). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.S. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Przywołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W.S. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym, który przysługuje od decyzji wydanych w toku postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 k.p.a. Przy czym podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie rozstrzygnięcia), niezaskarżalność określonych rodzajów rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Z kolei podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego, niekwestionowanego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. W przypadku zaś, gdy organ odwoławczy nie może bez podjęcia odpowiednich czynności dowodowych, w ramach postępowania wyjaśniającego, jednoznacznie stwierdzić, iż podmiot występujący z odwołaniem nie posiada legitymacji odwoławczej, wówczas nie jest dopuszczalne wydanie aktu na podstawie art. 134 k.p.a. W każdym bowiem przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, postępowanie takie winno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż w jego ocenie w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek podmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2011r., sygn. akt ll SA/Łd 627/11). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wykształconym poglądzie doktryny i judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, wprost orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych" w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." . Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika wprost, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r. sygn. II OSK 316/08, Lex nr 526409, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Bk 128/10). Przytaczają treść art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy, wykazanie interesu prawnego to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić zatem z interesem faktycznym, tj. sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną, nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania organ II instancji zauważył, iż decyzja z dnia [...] maja 2019r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., została skierowana i doręczona wyłącznie I. S. Zatem niedopuszczalnym byłoby rozpatrzenie odwołania od tej decyzji złożonego przez W. S. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, iż w kwestii posiadania przez W. S. interesu, organ prowadził już postępowanie wyjaśniające. Mianowicie pozyskano materiał dowodowy w postaci wypisu z księgi wieczystej Nr [...], z której wynika że właścicielem działki o nr ewid. 270 położonej przy ul. A 28 w Ł. jest I. S., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania wyżej wymienionego, umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł.) działka o nr ewid. 269, obręb [...]. Ponadto takie stanowisko organu stopnia wojewódzkiego podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019r. oddalił skargę I. i W.S. od ww. decyzji organu stopnia wojewódzkiego. W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ stwierdzając niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia na dany akt administracyjny, organ II instancji nie ma możliwości oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez W.S. ujętych w odwołaniu z dnia 22 czerwca 2019r. Organ odwoławczy podniósł dodatkowo, iż uchybienie obowiązkowi wydania postanowienia o niedopuszczalności złożenia środka zaskarżenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy stanowiłoby rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 235/82, publ. ONSA 1982/1/52). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiedli I. i W. S., podnosząc iż W.S. jest stroną postępowania, jako że zarządza i włada całą nieruchomością oznaczoną jako działka 270. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Sąd nie ma natomiast obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2019r. Nr [...], znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. (działka o nr ewid. 269, obręb [...]). W wyniku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może jednak nastąpić wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z odwołania wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Taka sytuacja zdaniem Sądu miała miejsce w przedmiotowej sprawie i nie było konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu dokonania oceny co do ewentualnego statusu strony. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że W.S. i nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2019r. Nr [...], znak: [...]. Decyzja, od której wniesiono odwołanie została skierowana i doręczona jedynie I. S.. Z wypisu z księgi wieczystej Nr [...] wynika bowiem, że jest ona jedynym właścicielem działki o nr ewid. 270 położonej przy ul. A 28. Oceny tej nie zmienia akcentowana przez skarżących kwestia, iż W. S. zarządza i włada całą sąsiednią nieruchomością (dz. nr ewid. 270) względem nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją (dz. nr ewid. 269). Z urzędu Sądowi wiadomo również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 950/18 oddalił skargę I.S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej, gdzie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy W. S. posiada przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia, iż nieruchomość o nr ewid. 270 stanowi własność I. S., zasadnie przyjął, że W. S. nie posiada przymiotu stronu w postępowaniach w sprawie lokalizacji wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. (działka o nr ewid. 269, obręb [...]). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. dc