II SA/Łd 804/10

Dnia 13 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi J, K, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. ul. [...] kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług według obowiązującej stawki przewidzianej dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie przyznania J. K. zasiłku celowego specjalnego w miesiącu kwietniu 2010 roku na pokrycie kosztów związanych z zakupem leków. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje. Organ również wskazał, iż dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. napisał, iż nie ma za co żyć, bo wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego ograniczają lub pozbawiają go środków na żywność. W miesiącu marcu 2010 roku dochód odwołującego się wyniósł 832 zł, a wydatki 876 zł. Za przyznaniem wnioskowanej pomocy stronie przemawiają przesłanki zdrowotne (I grupa inwalidzka) i materialne (wyjątkowo trudna sytuacja finansowa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że stosownie do regulacji art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany, na mocy art. 41 ustawy o pomocy społecznej, specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, bądź zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przepisy prawa nie wskazują, w jakich wysokościach należy przyznawać pomoc finansową o charakterze fakultatywnym. Kwota ta uzależniona jest zatem od środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, że sytuacja materialna i bytowa odwołującego się jest trudna, potrzebuje on pomocy z opieki społecznej. Niewątpliwie odmowa przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego jest krzywdząca, niemniej jednak organ I instancji podejmując taką decyzją, poza trudną sytuacją materialną strony, musiał uwzględnić również fakt, iż środki finansowe, jakie posiada są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób ubiegających się o pomoc i udzielić im tej pomocy chociażby w minimalnym zakresie. Odwołujący się uzyskuje dochód w postaci renty inwalidzkiej w wysokości 823,82 zł. Tymczasem, zasiłki celowe kierowane są przede wszystkim do osób i rodzin bez żadnego źródła dochodu, bądź o minimalnym dochodzie z przeznaczeniem na dożywianie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę z jednej strony fakt, że jest to świadczenie o charakterze nieobowiązkowym, a z drugiej – wielkość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu I instancji oraz ilość osób ubiegających się o świadczenie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że posiadane środki nie zabezpieczają potrzeb wszystkich osób wymagających pomocy. W konkluzji uzasadnienia decyzji organ zawarł szczegółowe zestawienie wysokości posiadanych przez organ I instancji środków finansowych i ilości osób objętych pomocą. W skardze na powyższą decyzję J. K. wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W miesiącu marcu 2010 roku, po dokonaniu koniecznych opłat i wydatków, na żywność pozostała mu do dyspozycji kwota 75 zł. Za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej pomocy przemawia z jednej strony jego trudna sytuacja materialna, a z drugiej jego sytuacja zdrowotna. Decyzja organu II instancji, zdaniem skarżącego, jest wzajemnie sprzeczna. Organ bowiem w jednym miejscu pisze, że sytuacja materialna i bytowa strony jest trudna, że potrzebuje on pomocy, z drugiej natomiast strony organ wykluczył skarżącego z grupy osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej. Akcentowanie dochodu skarżącego jest niestosowne. Organy odmówiły skarżącemu przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 w/w ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na mocy art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. W treści art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uregulowana jest instytucja specjalnego zasiłku celowego. Jest to pomoc bezzwrotna przyznawana podmiotom, których dochód przekracza kryterium ustawowe. Raz jeszcze należy zatem podkreślić wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Celem analizowanej regulacji jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe. Fakultatywność świadczenia wynika z samego sformułowania treści przepisu art. 41 cytowanej ustawy, gdzie użyto sformułowania "może być przyznany". To z kolei powoduje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie może oznaczać oczywiście dowolności postępowania administracyjnego. W tym miejscu przytoczyć należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 roku (sygn. akt I OSK 1464/06, Lex Nr 299415), w której Sąd wskazał, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 884/07, Lex Nr 382752; z dnia 3 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 94/06, Lex Nr 209723; z dnia 14 lutego 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 1825/05, Lex Nr 194040; z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I SA/ Wa1553/04, Lex Nr 192950 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. Tytułem wstępu zwrócić należy uwagę także na treść art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z regulacją ust. 1 tego przepisu, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przy czym, na mocy art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest – aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie – aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż pomoc społeczna udzielana jest ze względu na trudne sytuacje życiowe. Ustawa nie konkretyzuje tych sytuacji, jedynie w powołanym przepisie wymienia najczęstsze powody ich powstawania. Okoliczności uzasadniające udzielanie pomocy, określone w komentowanym przepisie, nie stanowią zamkniętego katalogu. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż bezspornym w sprawie jest to, że skarżący osiąga dochód w wysokości 823,82 zł miesięcznie. Na ten dochód składa się renta inwalidzka z dodatkiem pielęgnacyjnym. Wysokość dochodu skarżącego przekracza zatem kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Bezsprzeczne w sprawie jest także to, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, z uwagi na stan zdrowia nie pracuje. Z powołanych informacji wynika, że z jednej strony w przypadku skarżącego zaistniały okoliczności wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej warunkujące udzielenie pomocy społecznej, z drugiej natomiast strony – nie ulega wątpliwości, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji, organy prawidłowo do stanu faktycznego sprawy zastosowały przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej regulujący instytucję specjalnego zasiłku celowego. Zasiłek ten, jak już podkreślano powyżej, jest przyznawany w szczególnie uzasadnionym przypadku gdy dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych podzielił pogląd organów administracji. Organy administracji ustaliły stan faktyczny zaistniały w sprawie w sposób bezsporny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych i uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna. Tym niemniej uwadze organów, jak i składu orzekającego nie mógł umknąć fakt, że skarżący ma stałe dochody w wysokości przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Jak już powyżej wskazano, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone. Potwierdza to zestawienie zawarte w treści decyzji organu II instancji. Organ ten wprost wskazał, iż organ I instancji w roku 2010 na realizację świadczeń finansowych z zakresu zadań własnych gminy, w zakresie zasiłków celowych, ma do dyspozycji kwotę 224.114,28 zł. Pomocą w postaci zasiłku celowego objęto 687 osób, zatem średnia kwota zasiłku celowego wyniosła 206,61 zł. Uwzględniając fakt i wysokość dochodu skarżącego oraz jego sytuację zdrowotną, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej, Sąd stwierdził, że odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego nie przekracza granic tzw. "uznania administracyjnego". Reasumując wskazać należy, iż w treści wniosku o przyznanie pomocy, odwołania i w argumentacji skargi, skarżący zawarł wyliczenie poniesionych w miesiącu marcu 2010 roku koniecznych wydatków. Część z tych wydatków to obciążenia stałe, jak np. opłaty czynszowe związane z utrzymaniem mieszkania, gaz, energia elektryczna i leki. Przy czym podkreślić należy, iż załączona do akt kserokopia faktury wystawionej przez zakład energetyczny obejmuje rozliczenie kwartalne za zużycie energii elektrycznej. Wskazane przez skarżącego wydatki w postaci opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu i dopłaty z tytułu rozliczenia rocznego podatku od osób fizycznych (PIT-37) nie są stałymi, miesięcznymi wydatkami obciążającymi skarżącego. Na tej podstawie stwierdzić należy, że obciążenia finansowe występujące w marcu 2010 roku nie wynikały z nieprzewidzianej i nieprzewidywalnej sytuacji. Wręcz przeciwnie – termin płatności takich opłat jest powszechnie znany. Ustosunkowując się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony stwierdzić należy, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania specjalnego zasiłku celowego. Na marginesie wskazać należy, że w toku postępowania sądowego skarżący złożył do akt sprawy dokument – wniosek o przyznanie pomocy finansowej, z którym wniósł o wyłączenie pracownika organu I instancji. Pismo to, jak wynika z prezentaty wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] roku. Odnosząc się do jego treści, a przede wszystkim zawartego w nim wniosku o wyłączenie imiennie wskazanego pracownika organu należy wyjaśnić, że pismo to wszczyna nowe, kolejne postępowanie administracyjne – w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w miesiącu maju 2010 roku. Nadto, w momencie składania tego wniosku, w niniejszej sprawie została już wydana decyzja przez organ I instancji. Z tych powodów wniosek o wyłączenie pracownika zawarty w tym piśmie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego już w dniu [...] roku rozstrzygnięcia organu I instancji. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). K.O.