II SA/Łd 809/13

Dnia 18 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 roku sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. L. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Prezydent Miasta Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. L. z dnia [...] w sprawie wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją ostateczną, odmówił wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami wewnętrznymi, tymczasowej lokalnej kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki, podłączenia energii elektrycznej i podłączenia wody, na działce nr 48/3 w obrębie [...] położonej w Ł. przy ul. A 28 a. W uzasadnienie wyjaśniono, że w dniu [...] W. L. wniósł o wznowienie postępowania, zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta Ł.. Na wezwanie organu wskazał, iż domaga się wznowienia postępowania, ze względu na dwie przesłanki, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co, zdaniem organu, obligowało do odrębnego ich rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wznowiono postępowanie w sprawie w/w decyzji z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.., a ze względu na brak podstaw prawnych, w dniu [...] decyzją nr [...], odmówiono jej uchylenia. Pozostał, więc do rozpatrzenia wniosek W. L. z dnia [...] z przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należało zatem wyjaśnić, czy W. L. przysługiwał w tej sprawie przymiot strony. Jak wynika natomiast z projektu zagospodarowania terenu, wchodzącego w zakres zatwierdzonego ową decyzją projektu budowlanego, na działce nr 48/3 zaprojektowano budynek mieszkalny z częścią gospodarczo-garażową, w taki sposób, że część gospodarczo-garażowa przylega do granicy działki nr 49/1. Część mieszkalna budynku usytuowana jest w odległości 9,96 m od granicy działki nr 48/1 oraz w odległości 8,53 m od granicy działki nr 49/1. Projekt nie obejmuje jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki nr 48/3, w tym w pasie drogi ulicy A, obejmującym działkę nr 12/1 (aktualnie nr 12/15). Działka nr 48/3, objęta projektem budowlanym, posiada istniejące przyłącza do sieci i wjazd obsługujący istniejącą zabudowę w głębi działki. Przy takim stanie faktycznym, przy ustalaniu kręgu stron postępowania zastosowanie ma § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W ust. 2 i 3 § 12 jest mowa o usytuowaniu obiektu w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy działki. Zatem ze względu na usytuowanie części gospodarczo-garażowej przy granicy działki nr 49/1, właściciel tej działki jest stroną postępowania, oprócz właściciela terenu objętego projektem zagospodarowania. Natomiast brak jest podstaw prawnych tj. przepisów szczególnych, z których wynikałoby, że stronami postępowania są również właściciele działki budowlanej nr 48/1 i działki drogowej nr 12/1. Fakt, że działka nr 48/3 posiada dostęp do drogi tj. do ul. A, obejmującej m.in. działkę nr 12/15, będącą własnością lub współwłasnością wnioskodawcy, nie oznacza, wedle organu, że W. L. jest stroną postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, która nie obejmuje robót budowlanych w pasie drogowym. Zatem, skoro brak jest podstaw prawnych, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do uznania W. L. za stronę postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją, brak też jest podstaw do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. L. zarzucając mu naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie i art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego; - art. 8 k.p.a. i art. 147 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 3 pkt 20 i art. 28 Prawa budowlanego, w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazał, iż w/w decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym bez jego udziału jako strony i bez powiadomienia go o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Działka, na którą wydano w/w pozwolenie nie posiada i nie posiadała w chwili wydawania owej decyzji wyjazdu na drogę publiczną, a posiada wyjazd na działkę wnioskodawcy nr 12/15, jednak organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dla działki o nr 48/3, leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki odwołującego się, nie znalazł podstaw do uznawania go za stronę postępowania. Wskazał, że jest właścicielem działki 12/15 i był nim w chwili wydawania pozwolenia na budowę. O pracach budowlanych, prowadzonych wzdłuż działek 48/3 i 48/2, na jego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 12/15 dowiedział się w dniu 31 sierpnia 2012r. i w tym właśnie dniu powziął wiadomość o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem twierdzenie organu, zatwierdzającego projekt budowlany dla działki nr 48/3 o nieprowadzeniu jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr 12/15 mija się z rzeczywistym stanem faktycznym. Jak wskazał, planowana inwestycja to szereg czynności, wymagających specjalistycznego sprzętu i dowozu materiałów budowlanych, a jedyny ciąg komunikacyjny do działki, objętej planowaną inwestycją przebiega przez nieruchomość odwołującego się, stąd też właściciel działki nr 48/3 wykonał bramę i utwardzony wyjazd ze swojej posesji przez jego nieruchomość, bo inaczej nie mógłby rozpocząć realizacji inwestycji. Dodał, że jego zdaniem, jeśli projekt nie obejmuje prac w pasie drogowym (co jest sprzeczne ze stanem faktycznym) to w takim razie nie jest jasne, w którym miejscu będzie następował wyjazd z działki 48/3. Jeżeli starym wyjazdem z działki 48/2 to i tak będzie wymagał jego pozwolenia, ponieważ cały pas zieleni na szerokości działek 48/2 i 48/3 jest własnością odwołującego się, podobnie jak ulica A na szerokości działek 48/148/2 i 48/3. Winien zatem być stroną w sprawie zakończonej w/w decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem owo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, godząc w prawo własności, gwarantowane przepisami Konstytucji RP. Kończąc wyjaśnił, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., może w myśl art. 147 k.p.a. nastąpić także z urzędu, zaś podane nowe okoliczności, nie były znane organowi w przeprowadzonym wcześniej postępowaniu wyłącznie z winy organu, bo nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że jeśli krąg stron postępowania w danej sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, nie jest dopuszczalne odwoływanie się do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 28 k.p.a., a sama okoliczność, że określony podmiot jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym wznowienia takiego postępowania. Organ przypomniał treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wskazując że obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczony przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględnić przy projektowaniu i budowie obiektu. Takimi przepisami są m. in. przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej wyjaśniono, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], udzielająca pozwolenia na budowę spornego budynku nie obejmuje swoim zakresem żadnych działań w obrębie pasa drogowego. Zarówno projektowany budynek mieszkalny jak i jego część gospodarczo-garażowa zlokalizowane zostały w znacznej odległości od granicy z działką nr 12/1 (aktualnie działka nr 12/15) i z działką nr 48/1, zaś analiza usytuowania w/w inwestycji na działce nr 48/3 w oparciu o przepisy zawarte w § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zm.) potwierdza, że w przedmiotowej sprawie przymiot strony mają jedynie właściciele działki na której zaprojektowano tą inwestycję oraz właściciele działki sąsiedniej nr 49/1, w granicy z którą zaprojektowana została część gospodarczo-garażowa. Projektowany budynek mieszkalny jest, wobec już istniejącego na tej działce, drugim budynkiem mieszkalnym i zaopatrzenie w media zaprojektowano poprzez rozbudowę istniejących instalacji, a jako obsługę komunikacyjną wskazano istniejący, określony graficznie na mapie do celów projektowych, wjazd i wyjazd z działki nr 48/3 na ulicę A. Zarzuty zatem odnośnie prowadzenia prac także w zakresie pasa drogowego nie mogą być przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu bowiem wykraczają poza zakres wniosku inwestora i poza zakres przedmiotowy zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, wobec braku posiadania przez W. L. przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie którego wystąpił, brak było podstaw do jego wznowienia. Powyższe postanowienie W. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu naruszenie art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 145 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślił, iż w toku całego postępowania wskazywał na wybudowany nielegalnie do celów budowy wjazd i zjazd z działki nr 48/3 przez jego nieruchomość oznaczoną jako działka geodezyjna nr 12/15, w celu udowodnienia, że sąsiad wcale nie korzysta z już istniejącego wjazdu i wyjazdu. Wojewoda [...] przed wydaniem skarżonego postanowienia był poinformowany o tym pismem z dnia 1 marca 2013r. wraz z dokumentacją fotograficzną o nielegalnie wybudowanym wjeździe i zjeździe z działki nr 48/3, przez nieruchomość skarżącego. Również poinformowany został Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zatem zdjęcia przesłane do obydwu organów przedstawiają dobitnie samowolę budowlaną. Jednakże zostały zlekceważone przez organ, który wyjaśnił, że budowa na działce 48/3 będzie prowadzona istniejącym wjazdem. Rzeczywistość okazała się zupełnie inna. Podniósł, iż po upływie tygodnia od doręczenia mu postanowienia rozpoczęły się prace budowlane na działce nr 48/3 z wykorzystaniem nielegalnie wybudowanego wjazdu przez nieruchomość. Twierdzenie organu o nieprowadzeniu przez inwestora jakichkolwiek prac w pasie drogowym nr 12/15 jest kłamliwe i nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Oprócz ciężkiego sprzętu budowlanego w postaci koparek, jeżdżących nielegalnie wybudowanym wjazdem, pas drogowym nr 12/15, będący własnością skarżącego, stał się parkingiem dla samochodów obsługujących budowę. Dotychczasowy wjazd i zjazd z działki nr 48/3, który miał, zdaniem organu, obsługiwać inwestycję wybudowaną w 1998r. odbywa się również przez nieruchomość nr 12/15. Jednak to, że 15 lat temu został wybudowany, nie oznacza, że nie wystąpiły dziś nowe okoliczności, świadczące o tym, że wyżej wymieniony wjazd i zjazd nie odbywa się na drogę prywatną. Twierdzenie urzędników, że jeśli już istnieje wjazd na działkę, to następne inwestycje na tej działce mogą odbywać się przez ten wjazd, bez sprawdzenia, czy wystąpiły nowe okoliczności w sprawie wjazdu świadczą albo o nieznajomości przepisów, albo o złej woli. Organ nie wskazuje przepisu, na który się powołał, zatwierdzając pozwolenie na następną budowę oraz odrzucając jego zarzuty. Powyższe, zdaniem strony, czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Podkreślił, że inwestor, prowadząc budowę na działce nr 48/3 dopuszcza się przestępstwa, korzystając z nielegalnie wybudowanego wjazdu, nie szanując konstytucyjnego prawa do własności prywatnej. Żadna inwestycja na działce, z której wyjazd odbywa się na drogę prywatną pomimo faktu, że ten wyjazd już istnieje, nie może odbywać się bez zgody właściciela działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.: a) ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości, wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art.145b; b) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice postępowania rozpoznawczego, co do ustalenia podstaw wznowienia postępowania wyznacza art. 145 § 1, art.145a i 145b k.p.a. Treść przywołanego wyżej art. 149 § 2 k.p.a. wskazuje zaś, że postanowienie o wznowieniu otwiera postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania, a zatem postępowanie co do wszystkich ewentualnych podstaw wznowienia, wyliczonych w art. 145 § 1, art.145a i 145b k.p.a. Ograniczenie dotyczy li tylko podstaw uchylenia decyzji, wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i 145 b k.p.a., które nie mogą być w razie wszczęcia postępowania z urzędu, podstawą uchylenia decyzji. (por. B.Adamiak, J.Borkowski : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011r.,str.578). W rozpoznawanej sprawie natomiast organ, na wniosek W. L. wznowił postępowanie i jednocześnie owego wznowienia odmówił, tworząc pozbawioną logiki konstrukcję procesową. Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż jedną z podstaw do odmowy wznowienia postępowania stanowi oczywisty brak przymiotu strony podmiotu występującego z żądaniem wznowienia postępowania, nie oznacza to, iż wywód tego rodzaju może uzasadniać odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy równolegle prowadzone jest postępowanie wznowieniowe, celem ustalenia istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowione postępowanie winno, zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a., objąć wszystkie podstawy wznowienia. Ewentualne zaś wykluczenie przesłanki wskazującej na przymiot strony wnioskodawcy, może natomiast uzasadniać odmowę uchylenia decyzji z tej przyczyny, ze wskazaniem braku możliwości badania innych przesłanek, objętych żądaniem wnioskodawcy. (por szerzej na temat granic postępowania rozpoznawczego we wznowionym postępowaniu w uzasadnieniach uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999r., sygn.akt FSA 1/99, ONSA 2000/2/45, wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1998r., sygn.akt I SA/Lu 78/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 31897, wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 września 2007r., sygn.akt II SA/Ke 247/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEx nr 454141 oraz z dnia 5 grudnia 2007r., sygn.akt I SA/Ke 518/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 469821, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 586/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 468019586 oraz z dnia 17 czerwca 2010r., sygn.akt VII SA/Wa 2331/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 707327). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi na proceduralny charakter stwierdzonych uchybień, odstąpiono od merytorycznej oceny zarzutów skargi, związanych z legitymacją W. L., uznając to za przedwczesne. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Uwzględniając natomiast charakter prawny zaskarżonego postanowienia (niewymagającego wykonania i niepodlegającego wykonaniu) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze, zgodnie z brzmieniem art. 149 § 2 k.p.a., uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. a.bł.