II SA/Łd 812/14

Dnia 9 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...], z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Spółka") pismem z dnia 4 marca 2014r. wniosła o udostępnienie informacji w zakresie skanów (w formie edytowanej np. pdf) wszystkich decyzji jakie zostały wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dotyczących opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości od roku 2010 do dnia złożenia wniosku i przesłanie ich na wskazany adres e-mail. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą decyzji z dnia [...] odmówiło udostępnienia Spółce wnioskowanej informacji publicznej. W następstwie załatwienia wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., mocą przywołanej na wstępie decyzji utrzymało w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jednakże stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskowana przez Spółkę informacja stanowi informację przetworzoną, bowiem Kolegium może ją udostępnić jedynie w formie skanów zanonimizowanych decyzji. Organ podkreślił, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na organ obowiązku przechowywania decyzji w wersji elektronicznej, nie wynika to również z wewnętrznych zarządzeń Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto decyzją jest dokument podpisany przez członków konkretnego składu orzekającego, zatem żaden wydruk, czy plik komputerowy – nawet gdyby takowy istniał, a jak już wskazano nie istnieje – nie jest decyzją administracyjną. Zatem skoro przepisy prawa nie wymagają od organu by ten tworzył i przechowywał kopie elektroniczne wydawanych decyzji, nie jest możliwe udostępnienie ich w sposób żądany przez Spółkę. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie aby uczynić zadość wnioskowi należało przekształcić informację publiczną, bowiem nie jest możliwe dokonanie prostego jej wydruku z systemu. Aby uzyskać informację, o którą wnioskowała Spółka organ winien przy użyciu dodatkowych sił i środków odszukać dane, czyli decyzje dotyczące opłaty adiacenckiej, następnie spośród tej kategorii spraw wyszukać te, które dotyczą opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonać ich anonimizacji, a następnie zeskanować i przesłać na podany adres e-mail. Zdaniem Kolegium, informacją przetworzoną jest informacją publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy informacją przetworzoną jest informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Na taką informację składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Zabiegi te czynią takie proste informacje, informacjami przetworzonymi, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. To wnioskodawca powinien wykazać istnienie przesłanki interesu publicznego w zakresie udzielenia mu informacji publicznej. Jak podkreślił organ, wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej, bowiem nie wskazał dlaczego udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podkreślił, iż – w świetle obowiązującej administrację zasady praworządności – nie można podzielić poglądu Spółki, iż przesłankę tę wypełnia twierdzenie, że dostępność orzecznictwa Kolegium wpływa pozytywnie na poprawę stanu świadomości prawnej oraz stałości obrotu prawnego oraz, że przez to zwiększa się przewidywalność kształtu decyzji Kolegium, a to wpływa pozytywnie na odbiór w oczach obywateli, czy też to, że dodatkowo stałe, niezmienne, jednolite i łatwo dostępne orzecznictwo mogłoby działać motywująco na obywateli i zachęcać ich do takiego postępowania, które brałoby pod uwagę nie tyle literę prawa w dosłownym tego rozumieniu, ale także stanowisko organów, które prawo to w praktyce stosują i interpretują. Konkludując organ wskazał, iż w żadnym razie nie można przyjąć, że Spółka uprawdopodobniła istnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Rekapitulując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w celu udostępnienia wnioskowanej informacji zmuszone byłoby użyć dodatkowych środków aby: po pierwsze spośród wszystkich wydanych od 2010r. decyzji wybrać te, które dotyczą opłaty adiacenckiej, a spośród tych decyzji wybrać te, które dotyczą jedynie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Po drugie, Kolegium zobligowane byłoby dokonać anonimizacji tych decyzji, a to również związane jest z użyciem dodatkowych środków, gdyż decyzje Kolegium są archiwizowane w wersji papierowej (w aktach każdej ze spraw rozpoznawanych przez organ znajduje się egzemplarz decyzji). Decyzje są segregowane według daty wydania. Nie jest możliwe dokonanie anonimizacji za pośrednictwem programu komputerowego, gdyż decyzje nie są tworzone na żadnym wzorze czy formularzu, który przypisywałby określonej pozycji oznaczenie stron postępowania, uczestników, czy innych danych chronionych prawem, a więc podlegających anonimizacji. Dalej organ wskazał, iż z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, że udzielenie informacji miałoby na celu ochronę interesu publicznego, to Kolegium wezwało Spółkę do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej, której żąda jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wskazując, że niezastosowanie się do wezwania spowoduje wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca nie uczynił zadość temu wezwaniu, ograniczając się jedynie do wskazania, iż trudno w sposób racjonalny wykazać szczególnie istotny interes publiczny jeśli orzeczenia instancji wyższej są powszechnie publikowane pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, a w znacznej części zawierają treści decyzji Kolegium. Organ podniósł także, że również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka nie uczyniła zadość temu obowiązkowi, ponieważ przedstawionych tam wywodów organ nie mógł uznać za wypełnienie warunku ustawowego. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wnosząc o uchylenie decyzji drugiej instancji oraz decyzji ją poprzedzającej wskazała, iż organ błędnie ocenił żądanie udostępnienia informacji publicznej, jako wykraczającej poza granice informacji prostej, przez co dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wadliwe jego zastosowanie i żądanie wykazania okoliczności szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Organ odmawiając udzielenia informacji dopuścił się ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji R.P., jak i w przepisach u.d.i.p.. Autor skargi zaakcentował, iż organ nie wykazał by ilość dokumentacji, którą organ posługiwałby się dla załatwienia jego wniosku była tak duża, że w istocie wykracza poza nakład pracy wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Organ nie wskazał nawet orientacyjnie, jaki czas byłby potrzebny do przygotowania takiej informacji, nie wykazał także z jakimi nakładami finansowymi wiąże się jego realizacja. Tymczasem w wezwaniu z dnia 10 marca 2014r. organ poinformował, że ogółem w okresie od 2010 do 2014r. wydano 541 decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, wśród których są decyzję związane z podziałem nieruchomości, jak i w związku z budową infrastruktury, co – zdaniem Spółki – świadczy, iż rzeczywista liczba decyzji wskazanych w wniosku jest znacznie mniejsza, a tym samym nakład pracy nie wykracza poza zwyczajowy zakresu obowiązków. Dalej w skardze podniesiono, że odrębną kwestią, jest brak archiwizowania, czy katalogowania dokumentacji w formie elektronicznej. W ocenie skarżącego brakiem przepisów prawa czy przepisów wewnętrznych nie można tłumaczyć nieracjonalnego działania organu. Podobnie co do zasady informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest kwestia, czy wnioskowana przez stronę skarżącą informacja publiczna w postaci scanów decyzji organ administracji tyczących opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wydanych w okresie od 2010r. do chwili obecnej, której udostępnienie ma nastąpić poprzez przesłanie na wskazany adres mailowy, jest informacją prostą, jak chce skarżący, czy też przetworzoną, jak chce organ. W konsekwencji odpowiedzi na to pytanie przesądzenia wymaga także kwestia czy – stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. – skarżący będąc podmiotem wnioskującym o udostępnienie informacji publicznej był zobowiązany wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na wstępie podkreślenia wymaga, co nie jest sporne, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia na gruncie tejże ustawy. Ponieważ kwestie te nie wywoływały kontrowersji w toku postępowania, to należy je uznać za dostatecznie wyjaśnione i zaniechać ich omawiania w niniejszym uzasadnieniu. Przechodząc do istoty sporu należy wskazać, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby korzystającej z przysługującego jej prawa nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest sytuacja opisana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Zgodnie z zamieszczoną tam regulacją adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może domagać się od wnioskodawcy wykazania, że żądanie zawarte we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale jest to możliwe wyłącznie wtedy gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej. Dla oceny skuteczności skargi stało się zatem konieczne rozważenie, czy organ należycie wywiódł przyczyny, dla których wnioskowana informacja nie mogła być udostępniona. Otóż organ uważa żądana informację za przetworzoną ponieważ dla jej przygotowania niezbędne byłoby przeanalizowanie zasobu posiadanych dokumentów w celu wyselekcjonowania poszczególnych danych, następnie poddanie ich procesowi scanowania i anonimizacji, a w końcu przesłanie ich na podany adres poczty elektronicznej. Zdaniem sądu przedstawiona przez organ argumentacja, mająca wykazać, że żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, nie jest przekonywującą. Odnosząc się do pierwszej powołanej przez organ okoliczności, a więc wyselekcjonowania spośród wszystkich spraw, tych które spełniają wymagania wniosku o udostepnienie informacji publicznej wyjaśnić wypada, iż sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich – choć niewątpliwie przy wskazanej ilości spraw może być czasochłonne – nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Nie są to czynności prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie informacji wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia działań o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (vide: H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001r.). W judykaturze nie jest sporne, iż informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Tym samym udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji (vide: wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2014r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1416/13; w Kielcach z dnia 7 listopada 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 852/13; w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 777/13; w Krakowie z dnia 22 lutego 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1455/10 oraz z dnia 21 lutego 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1456/10; w Opolu z dnia 1 lutego 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 653/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012r. w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 1072/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd reprezentuje sąd w odniesieniu do kolejnej przyczyny, która w ocenie organu skutkowała przekształceniem informacji prostej w przetworzoną, czyli procesu anonimizacji. Proces polegający na wykreśleniu z dokumentu elementów dotyczących danych osobowych bez naruszania samego rozstrzygnięcia, czyli anonimizacja, nie jest przetworzeniem informacji. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Innymi słowy, informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji (vide: wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 792/11 i I OSK 977/11 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 5 listopada 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1455/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 48/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również przekształceniem informacji, a nie jej przetworzeniem, jest zmiana nośnika danych informacji, czyli poddanie dokumentu procesowi kopiowania czy skanowania (vide: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 maja 2013r., w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 31/13; z dnia 25 kwietnia 2013r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 11/13; z dnia 6 marca 2013r., II SAB/Po 87/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych powodów argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zaprezentowana w kwestionowanych rozstrzygnięciach nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto należy także zwrócić uwagę, że pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji R.P., jak i w przepisach u.d.i.p.. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w istocie ma na celu ograniczenie ilości wniosków o udostępnienie informacji o skomplikowanym charakterze, której wytworzenie wymaga od organu analizy wielu źródeł, w następstwie której powstaje nowa informacja niż ta zawarta w materialne źródłowym. Traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej, tylko dlatego, że miałaby to być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, a owo przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania i anonimizacji, pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Tym samym wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. Stąd uznanie określonej informacji za przetworzoną nakłada na organ obowiązek wykazania w przekonywujący sposób przyczyn, dla których zajął w takie stanowisko. Natomiast w realiach niniejszej sprawy, wskazywany przez organ zakres czynności niezbędnych do wykonania w celu załatwienia wniosku strony nie dowodzi tego, że w następstwie ich wykonania powstanie nowa pod względem jakościowym informacja. Wręcz przeciwnie, organ wskazuje na proste zestawienie określonej liczby danych figurujących w posiadanych dokumentach. Owszem owe czynności mogą okazać się czasochłonne, ale w następstwie ich wykonania nie będzie generowana jakościowo nowa informacja. Tym samym wskutek ich podjęcia informacja prosta nie zmieni się w informację przetworzoną W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Koszty przyznano stronie skarżącej na mocy art. 205 § 1 P.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku organ winien mieć na względzie powyższe wskazania. a.tp.