II SA/Łd 814/11

Dnia 23 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 roku sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia oceny technicznej - oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w sprawie zmian wprowadzonych podczas realizacji inwestycji polegającej na "Dobudowa klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego" stanowiącej własność R. J., postanowił nałożyć na R. J. obowiązek uzupełnienia oceny technicznej złożonej w dniu [...]r. w zakresie wykazania, czy naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w zakresie zmniejszenia odległości istniejącego budynku mieszkalnego od granicy działki sąsiedniej, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia, w terminie do dnia 30 maja 2011r. W dniu [...]r. powyższe postanowienie odebrał J. G. – pełnomocnik J. G., który w piśmie z dnia [...]r., sformułował na nie zażalenie. W uzasadnieniu złożonego pisma J. G. wniósł o wnikliwe i skrupulatne, bez zbędnej zwłoki rozpatrzenie sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową. Wskazując na zasadność sformułowanych wniosków skupił się na wykazaniu, iż prace budowlane przeprowadzone zostały bez koniecznej dokumentacji, stąd sporządzona opinia techniczna nie jest pełna, zaś sam budynek posadowiony niezgodnie z przepisami. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ przypomniał, iż postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji nałożył na R. J. obowiązek złożenia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych. Akt ten został uchylony przez organ II instancji, które to rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007r. Sąd uchylił postanowienie organu II instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż istniały przesłanki uzasadniające nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ II instancji aktem z dnia [...]r. uchylił postanowienie z dnia [...]r. wskazując, iż inwestor wykonał w dniu [...]r. nałożony obowiązek złożenia oceny technicznej, zatem bezzasadne było nakładanie tożsamego obowiązku. Wskazując na zasadność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia J. G. organ podał, iż zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidują wprost przepisy tej ustawy. Ograniczenie to nie wyłącza możliwości prawnej obrony interesów strony, bowiem uregulowanie zawarte w art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z kolei art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ może zlecić wykonania tych ocen lub ekspertyz albo wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Istotne, iż przepis ten nie wskazuje, że rozstrzygnięcia wydane w jego oparciu należą do aktów o charakterze zaskarżalnym. W konsekwencji organ obowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego zażalenia, gdyż merytoryczne rozpoznanie sprawy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, stąd organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. przytoczył przebieg postępowania począwszy od wniosku z dnia 17 listopada 2005r. o sprawdzenie nieprawidłowości inwestycji na posesji R. J. Zwrócił uwagę na niezgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa, nieprawidłowość złożonej oceny technicznej oraz kilkuletnie już toczące się postępowanie, które winno w końcu znaleźć finał. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia J.G. na postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zasadza się na prawidłowym ustaleniu organu, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jest postanowieniem niezaskarżalnym. Przywołany przepis stanowi, iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Lektura cytowanej normy prawnej nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wywieść należy, iż poprawności, prawidłowości postanowienia organu I instancji skarżący nie mógł skutecznie kwestionować poprzez złożenie zażalenia. Nie oznacza to jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego). W niniejszej sprawie będzie to decyzja wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie prawidłowości wykonania całej inwestycji polegającej na dobudowie klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego. Jeżeli ustawa - Prawo budowlane z 1994 r. nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje(wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2008r., sygn.akt II SA/Ol 452/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji ustalenia, iż postanowienie organu I instancji jest niezaskarżalne organ II instancji zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego). Istotne jest, iż wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowisko judykatury i doktryny nie pozostawia wątpliwości, iż rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym, co a contrario wywieść należy z art. 141 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn.akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., sygn.akt I SA/Wa 1060/08; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998r., sygn.akt II SA 1434/97 – wszystkie publikowane na http://cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego zarzuty skargi nie mają znaczenia, mogą być one natomiast rozważane przez organ przy wydawaniu decyzji głównej. Oznacza to, iż sąd administracyjny uprawniony był odstąpić od analizy zasadności argumentacji strony skarżącej odnoszącej się do merytorycznych kwestii, które nie były przedmiotem zainteresowania tak w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i obecnie sądu. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar