II SA/Łd 820/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A w Ł. i A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." - utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...], nr [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. A, przewidzianej do realizacji: w Ł., przy ul. A, na działce numer 319/1 w obrębie [...] i części działki drogowej nr 280/26 w obrębie [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...], nr [...] [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Ł. S. i R. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Łd 588/14 oddalił skargę. Wyrok powyższy jest nieprawomocny, z związku ze złożeniem skargi kasacyjnej przez R. M. Wnioskiem z dnia 15 maja 2015r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] oraz A. A. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] [...]. Wnioskodawcy wskazali, iż o decyzjach Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] dowiedzieli się w dniu 15 kwietnia 2015r., bowiem decyzje te nie zostały im doręczone pomimo, że są stronami postępowania. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu uzasadnia zaś, w ocenie wnioskodawców, żądanie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] [...], podnosząc w uzasadnieniu, że wszczęcie postępowania wznowieniowego, w toku postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalna. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w ustawowym terminie, zwróciła się Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] oraz A. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 15 maja 2015r. Wnioskodawczynie zarzuciły postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania. We wniosku wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego nie ma zakazu jednoczesnego uruchamiania postępowania administracyjnego i wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko w tym zakresie zajmują przedstawiciele doktryny. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawczyń, w niniejszej sprawie organ zupełnie bezzasadnie odmówił wznowienia postępowania, w sytuacji gdy bezspornym jest, iż zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji winien zbadać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych wart. 148 k.p.a. Organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania tylko w przypadku ujawnienia, iż wniosek o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 k.p.a. Ponadto wnioskodawca zwrócił uwagę, że organ wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania doprowadził do niedopuszczalnej sytuacji procesowej, w której strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym nie może go wznowić z uwagi na fakt, iż pozostałe strony wniosły skargę w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja procesowa w konsekwencji pozbawiałoby wnioskodawców prawa do wznowienia postępowania oraz prawa czynnego udziału strony w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności powołało się na art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm.) przewidujący, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten nie odnosi się więc do tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Powołując się na stawisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał wszakże, iż wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazuje się na względy ekonomii postępowania (sąd administracyjny ma szersze uprawienia, nie jest związany granicami skargi, może badać wszelkie aspekty zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem powinien mieć pierwszeństwo w wydaniu orzeczenia, gdy jako pierwszy wszczął postępowanie), analogie do rozwiązania przyjętego w art. 189 k.p.a., które zakazuje prokuratorowi wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, gdy została wniesiona skarga do sądu, a także fakt, że na skutek wniesienia skargi do sądu powstaje ex lege nowy stosunek prawny (tzw. stosunek spornoadministracyjny), w którym organ administracyjny staje się przeciwnikiem procesowym strony skarżącej, tracąc tym samym swą kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie objętej skargą. Pojmowanie prowadzenia przez organ postępowania nadzwyczajnego w toku postępowania przed sądem administracyjnym jedynie jako realizowanie prawa organu do samokontroli wyklucza, jak się zdaje, możliwość przeprowadzenia w takich warunkach postępowania nadzwyczajnego na wniosek strony. Uruchomienie takiego postępowania na wniosek strony powinno - według zwolenników powyższej koncepcji - skutkować jego umorzeniem. W przedmiotowej sprawie Kolegium podzieliło pogląd, zgodnie z którym wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego należy uznać za niedopuszczalne. Taki pogląd nie tylko, jak już wyżej wskazano, dominuje w doktrynie, ale także szeroko prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego lub podatkowego mającego na celu weryfikację aktu będącego przedmiotem skargi, gdyż wniosek taki wypływa z zakresu postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.) oraz mocy wiążącej orzeczenia sądu (art 170 p.p.s.a.). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a. (tj. poza instytucję autokontroli), jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, po skutecznym wniesieniu skargi do sądu niedopuszczalnym jest wszczynanie postępowania administracyjnego mającego na celu weryfikację decyzji, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] i A. A., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto podniesiono, że odmawiając wznowienia postępowania organ doprowadził do niedopuszczalnej sytuacji procesowej, w której strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym nie może go wznowić z uwagi na fakt, iż pozostałe strony wniosły skargę w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy wnioskodawcy powzięli wiadomość o wydaniu decyzji organu II instancji dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, pogląd podtrzymywany przez organ w konsekwencji pozbawia wnioskodawców zarówno prawa do wznowienia postępowania, jak również prawa do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na prawach strony. Co więcej - sytuacja procesowa w niniejszej sprawie jest o tyle wyjątkowa, iż w chwili dowiedzenia się przez skarżących o decyzji zapadłej bez ich udziału jako strony, wywiedziono skargę kasacyjną, uniemożliwiając skarżącym udział w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania Ł. S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 145 i następnych formułują one podstawy do żądania wznowienia postępowania oraz zasady procedowania w przedmiocie podania o wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie wnioskiem skarżących objęte było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 588/14 oddalił skargę. Wyrok wspomniany jest nieprawomocny w związku ze złożoną skargą kasacyjną przez stronę postępowania. Kolegium uznało zatem, że wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest niedopuszczalne, co uzasadnia odnowę wznowienia w oparciu o treść art. 149 § 3 k.p.a. Stanowisko to uznać należy za trafne. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, podziela bowiem, dominujące w judykaturze stanowisko, że w sytuacji skutecznego wniesienia skargi do sądu na akt, w stosunku do którego strona domaga się wyeliminowania go z obrotu prawnego poprzez tzw. kwalifikowane okoliczności związane z jego wydaniem, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym istnieje przeszkoda do wszczęcia w sprawie postępowań nadzwyczajnych celem wzruszenia decyzji, objętych kontrolą sądu. Pomimo bowiem niesformułowania expressis verbis zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że prowadzenie takich postępowań jest niedopuszczalne z mocy art. 54 § 3 k.p.a. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uregulowaniem szczególnym i stanowi wyłączną, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, podstawę prawną autokontrolnych działań organu administracji. Ingerencja organu w przedmiot objęty już postępowaniem sądowym z pominięciem tego przepisu jest niedopuszczalna. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1999r., sygn.akt II S/Gd 1353/98, Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w Łodzi z dnia 21 stycznia 2015r. i z dnia 20 maja 2010r., syg.akt I SA/Łd 182/10, sygn.akt III SA/Łd 1022/14, w Gdańsku z dnia 212 lutego 2012r., sygn.akt I SA/Gd 19/12, w Warszawie z dnia 30 maja 2011r., sygn.akt 787/11, w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn.akt I SA/Gl 1054/10, w Kielcach z dnia 22 grudnia 2010r., sygn..akt I SA/Ke 587/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło wznowienia postępowania, bowiem na przeszkodzie jego prowadzeniu stoją okoliczności formalne, sprowadzające się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów przedmiotowych. Kwestia natomiast czy winno to uczynić na podstawie art. 61a k.p.a. (odmawiając wszczęcia postępowania) czy też na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (odmawiając wznowienia), nie ma dla oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014r., sygn.akt II OSK 1987/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej, że zostanie pozbawiona możliwości ochrony swych praw z uwagi na niemożność weryfikacji decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wskazać należy, iż jest on bezzasadny, z uwagi na możliwość złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym także podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu przed organami administracji – art. 33 § 2 p.p.s.a. Stosowanie wspomnianego przepisu nie jest wyłączone w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. ms