I SA/Ke 587/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga (spr.),, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...].r., [...]., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...].r. nr [...]., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...].r., nr [...]., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. Ś. z dnia [...].r., nr [...]., w sprawie określenia dla "A" S.A. wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2007 rok w kwocie 291 292,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...].r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta O. Ś.. Decyzja Kolegium została zaskarżona przez stronę w dniu 24 czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., a w dniu 30 września 2009 r. "A" S.A. wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z dnia 15 maja 2009 r. na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, tj. ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku Kolegium decyzją z dnia [...]. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, z powodu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Utrzymując w mocy decyzję z dnia 16 marca 2010 r. Kolegium wskazało, że z brzmienia przepisu art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, iż negatywne przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie stanowią katalogu zamkniętego. Określenie "w szczególności" oznacza, iż ustawodawca dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji również z innych przyczyn. Skutkiem procesowym wniesienia skargi przez "A" S.A. jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym. Z chwilą wniesienia skargi przez spółkę między stroną skarżącą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., którego działanie zostało zaskarżone, rozpoczął się spór o legalność zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...].r., która ma zostać rozstrzygnięta orzeczeniem sądu. Niewątpliwie to Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. od chwili wniesienia skargi stał się "gospodarzem" postępowania, w którym Kolegium jest stroną sporu o legalność podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego sprawia, iż co do zasady ocena legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) przechodzi do kompetencji sądu administracyjnego. Wprawdzie przepis art. 56 p.p.s.a. nie daje odpowiedzi, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych po złożeniu skargi do sądu, można jednak tłumaczyć to tym, iż jest on adresowany do sądu administracyjnego, a nie do organu. Organ przytoczył stanowisko doktryny i orzeczenia sądów administracyjnych, powstałe na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, zgodnie z którymi wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium zakaz taki w zakresie trybów wzruszania decyzji wadliwych jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 p.p.s.a., regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. W takiej sytuacji w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby bowiem zapaść inna decyzja, niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę, w której decyzja mająca być zweryfikowana wewnątrzadministracyjnie się mieściła (z pewnymi wyjątkami w zakresie wznowienia postępowania). Ku temu poglądowi skłania jednoznacznie treść art. 54 p.p.s.a., który zawęża pole uprawnień orzeczniczych organu, którego akt został zaskarżony. Organ stwierdził, że w tej sytuacji niedopuszczalne jest uruchomienie administracyjnego postępowania przed Kolegium w przedmiocie weryfikowania decyzji SKO w K. z dnia [...].r., bowiem ocena legalności ww. decyzji, a więc jej zgodności z prawem, w szczególności z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych, jest na etapie postępowania sądowego rozpatrywana wyłącznie przez sąd administracyjny. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].r. "A" S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w K. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej przez odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji podatkowej w sytuacji, w której nie zaistniało zdarzenie uprawniające organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności do takiej odmowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje sytuacje, w których organ podatkowy nie rozpoznaje merytorycznie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącej stanowi on wyjątek od zasady, zgodnie z którą sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie przez organ podatkowy. Zasadą jest zatem, że organ podatkowy właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej rozstrzyga, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej czy nie jest dotknięta żadną z tych wad. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast pozostawienie tej kwestii bez rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie skarżącej, skoro przypadki, gdy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest merytorycznie rozstrzygana, stanowią wyjątek od zasady, to przepis, który określa te wyjątkowe przypadki musi być interpretowany ściśle. Niedopuszczalne jest jakiekolwiek domniemanie sytuacji, w której organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że sformułowanie "w szczególności" nie pozbawia znaczenia normatywnego znajdującego się po nim przykładowego wyliczenia przypadków, w których dochodzi do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności. Innymi słowy, przykładowe wyliczenie zawarte po zwrocie "w szczególności" nie oznacza, że przepis znajduje zastosowanie w każdej innej sytuacji w nim niewymienionej. Zdaniem skarżącej, z uwagi na zasadę zaufania podatnika do organów podatkowych oraz obowiązek załatwienia sprawy podatkowej przez organ podatkowy, organ podatkowy nie może odmówić wszczęcia postępowania w przypadkach innych niż wskazane w art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącej nie ma zatem przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawa p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, należy stwierdzić, że decyzja ta nie narusza prawa. Skarga nie jest zasadna. Istota sporu w sprawie dotyczy istnienia przeszkód formalnych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Spór powstał na tle stanu faktycznego kiedy po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. zawierającej wniosek o zbadania jej zgodności z prawem oraz podnoszącej zarzut dotyczący przedmiotu opodatkowania, strona postępowania sądowego wniosła do organu wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W ocenie organu wszczęcia postępowania w takiej sytuacji jest prawnie niedopuszczalne. W sprawie występuje więc sytuacja, w której postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie kontroli legalności decyzji organu dotyczącej podatku od nieruchomości na 2007 r. nie zakończyło się, a jednocześnie strona dąży do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 56 ustawy p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Powyższy przepis nie normuje natomiast kwestii, dotyczącej dopuszczalności wszczęcia przez organ podatkowy postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Również ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która poprzednio regulowała postępowanie sądowoadministracyjne, nie zawierała w art. 35 ust. 4 takiego unormowania. Jednakże na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie (por. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333, L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265 - 270, T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, s. 180, B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, LEX nr 41266) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy p.p.s.a. W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 153 -154; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 269 - 270, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 170). W orzecznictwie sądów administracyjnych również jest wyrażany pogląd, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA z dnia 16 września 2010r. I SA/Ke 419/10, WSA z dnia 9 grudnia 2009 r. I SA/Wr 1565/09, wyrok WSA z dnia 20 października 2006 r. III SA/Wa 2624/06, wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2005 r., Il SAB/Wa 76/05, wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1138/05, wyrok WSA z dnia 15 marca 2007 r., I SA/Łd 1813/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., I FSK 974/07, wyrok WSA z dnia 19 listopada 2007 r., I SA/Bd 608/07 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Powyższe stanowiska uzasadniają zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Dla oceny rozpoznawanej sprawy należy też zauważyć, iż w postępowaniu sądowoadministarcyjnym funkcjonują dwie podstawowe i bardzo ważne, z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżanych aktów lub czynności, zasady. Po pierwsze, zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., po drugie, zasada możliwości orzekania w głąb sprawy, przewidziana w art. 135 p.p.s.a. Sąd administracyjny musi także badać z urzędu zwłaszcza i w pierwszej kolejności istnienie w sprawie przesłanek nieważnościowych. Wspomnieć też należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy należy uznać, że niedopuszczalne byłoby wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości na 2007r., w sytuacji gdy toczy się postępowanie sądowo-administracyjne w zakresie kontroli legalności tej decyzji. Dopóki w sprawie nie zapadnie prawomocny wyrok, dopóty nie będzie podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn wskazanych przez skarżącą. Każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., I FSK 1470/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007r., I FSK 974/07 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zaskarżonej wcześniej do sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, była uzasadniona i zgodna z prawem. Jakkolwiek z przepisu art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej nie wynika wprost, iż ma on zastosowanie również w przypadku, gdy strona składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, której kontrola mieści się w dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a przed sądem administracyjnym pierwszej instancji toczy się już postępowanie obejmujące także tę decyzję (skarga została złożona wcześniej niż wniosek), bowiem powołany przepis Ordynacji podatkowej wymienia tylko dwa powody wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jednakże nie może być wątpliwości, iż są to powody przykładowe, bowiem posłużono się w nim zwrotem "w szczególności", a więc są możliwe inne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W konsekwencji powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie mógł zostać uwzględniony, bowiem działania organu nie naruszyły wskazanego przepisu. Reasumując organ zinterpretował przepis właściwie, prawidłowo rozstrzygnął sprawę.. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i zasadą zaufania do organów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił.