I SA/Gl 1054/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, Sędziowie WSA Grzegorz Granieczny, Krzysztof Winiarski (spr.), Protokolant Izabela Maj - Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając m.in. na podstawie art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej, po rozpatrzeniu wniosku A S.A., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2008 r. W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez A S.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia 6 maja 2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją). Z brzmienia przywołanego wyżej przepisu SKO wyprowadziło wniosek, że wymienione negatywne przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowią katalogu zamkniętego, ponieważ określenie "w szczególności" oznacza, iż ustawodawca dopuszcza odmowę jego wszczęcia również z innych przyczyn. W rozpatrywanym przypadku mamy właśnie do czynienia z inną, niż przykładowo wymienioną w powołanym przepisie przesłanką. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przedstawiło przebieg postępowania w sprawie. Przypomniano, że wnioskiem z dnia 21 października 2009 r. Pełnomocnik A S.A. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kolegium Nr [...] z dnia [...]r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2008r. Wniosek został złożony po wniesieniu przez A S.A. z siedzibą w W. (pismem z dnia 7 maja 2009r.) skargi na tę decyzję. Równocześnie pełnomocnik Spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy w Sądzie uzależnione jest od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy skarga. W piśmie tym pełnomocnik strony powiadomił o wniesieniu stosownego wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (wniosek stanowił załącznik do pisma). Postanowieniem z dnia [...]r. (sygn. akt I SA/Gl 494/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o zawieszeniu postępowania sądowego prowadzonemu ze skargi A S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2008r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że powodem jego wydania było złożenie przez pełnomocnika strony skarżącej wniosku do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji objętej skargą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. złożyło – pismem z dnia 7 grudnia 2009r. Nr [...] – zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Gliwicach, a następnie postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], zawiesiło z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie wniosku Spółki z dnia 21 października 2009r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. do czasu zakończenia postępowania zażaleniowego. Z uwagi na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium – postanowieniem z dnia 28 stycznia 2010r. (sygn. akt II FZ 1/10) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2009r., to ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania i Kolegium – zgodnie z art. 205 § 1 Ordynacji podatkowej podjęło z urzędu zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]. Odnosząc się do wniosku strony z dnia 21 października 2009r. Kolegium podkreśliło, iż podziela dotychczasowy pogląd przedstawiony w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań mających na celu weryfikację skarżonego akty w trybie nadzwyczajnym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Przywołano m.in. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt I FSK 1470/06/ publ. LEX nr 313951, Jur.Podat. 2007/6/84, który stwierdził m. in.: "Z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a., wynika, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczającą poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna, jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. mimo zatem niesformułowania expressis verbis w p.p.s.a. oraz w k.p.a. i o.p. zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawie skutecznej skargi do sądu, prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a." Podkreślono, że przytoczony fragment wyroku NSA spotkał się z pozytywną oceną glosatora B. Dautera. Podkreślono, że z powyższego wynika, iż nie jest dopuszczalne aby organy podatkowe rozstrzygały o nieważności decyzji podatkowej, na którą wcześniej złożona została skarga do sądu administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik A S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji SKO w K. z dnia [...] r., a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 249 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, przez odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji podatkowej w sytuacji, w której nie zaistniało zdarzenie uprawniające organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności do takiej odmowy. W uzasadnieniu skargi, jej Autor wskazał, że zasadą jest, że organ podatkowy właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej rozstrzyga, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej, czy też nie jest dotknięta żadną z tych wad. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast pozostawienie tej kwestii bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Jak podkreślił pełnomocnik A S.A. niedopuszczalne jest jakiekolwiek domniemanie sytuacji, w której organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie strony skarżącej nie było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że decyzja ta nie narusza prawa. W niniejszej sprawie spór w istocie dotyczy tego czy zachodzą przeszkody formalne do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro na tę samą decyzję strona wniosła skargę do sądu administracyjnego i postępowanie sądowe w tej sprawie nie zostało zakończone. Trzeba bowiem zauważyć, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta K., określające zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2008 r., Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (pismem z dnia 7 maja 2009 r.), żądając zbadania zgodności z prawem decyzji organu w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2008 r. w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z dnia 21 października 2009 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] r. w sprawie podatku od nieruchomości za 2008 r., a organ podatkowy, mając na uwadze to, że toczy się postępowanie sądowoadministracyjne odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Mamy więc do czynienia z taką sytuacją, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnej dotyczącej podatku od nieruchomości za 2008 r. nie zakończyło się, a jednocześnie strona dąży do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 56 ustawy P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Powyższy przepis nie normuje kwestii, dotyczącej dopuszczalności wszczęcia przez organ podatkowy postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Również ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która poprzednio regulowała postępowanie sądowoadministracyjne, nie zawierała w art. 35 ust. 4 takiego unormowania. Jednakże na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie (por. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333, L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265 - 270, T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 180, B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy P.p.s.a. W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 153 -154, T. Woś, H Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 269 - 270, J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 170). Również w orzecznictwie sądowym jest wyrażany pogląd, że nie jest dopuszczalne prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por: wyrok WSA dnia 9 grudnia 2009 r. I SA/Wr 1565/09, wyrok WSA z dnia 20 października 2006 r. III SA/Wa 2624/06, wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2005 r., Il SAB/Wa 76/05, wyrok WSA z dnia 23 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1138/05, wyrok WSA z dnia 15 marca 2007 r., I SA/Łd 1813/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., I FSK 974/07, wyrok WSA z dnia 19 listopada 2007 r., I SA/Bd 608/07). Zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydania rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a. Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy należy uznać, że niedopuszczalne byłoby wszczęcie przez organ podatkowy postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2008 r., w sytuacji gdy z powodu wniesienia skargi do WSA toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności tej decyzji. Dopóki w sprawie nie zapadł prawomocny wyrok, dopóty nie było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Przed uprawomocnieniem się wyroku trudno mówić o oddaleniu skargi, jako o fakcie dokonanym (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2004, s. 644). "Każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu". (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I FSK 1470/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., I FSK 974/07). Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zaskarżonej wcześniej do sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, była uzasadniona i zgodna z prawem. Jakkolwiek z przepisu art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej nie wynika wprost, iż ma on zastosowanie również w przypadku, gdy strona składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, której kontrola mieści się w dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., a przed sądem administracyjnym pierwszej instancji toczy się już postępowanie obejmujące także tą decyzję (skarga została złożona wcześniej niż wniosek), powołany przepis Ordynacji podatkowej wymienia tylko dwa powody wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jednakże nie może być wątpliwości, iż są to powody przykładowe, bowiem posłużono się w nim zwrotem "w szczególności". W konsekwencji powyższego podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 249 Ordynacji podatkowej nie mogły zostać uwzględnione, bowiem działania organów nie naruszyły wskazanych przepisów. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadą praworządności i zasadą zaufania do organów. Organy podatkowe nie przekroczyły granic swobodnej interpretacji i nie naruszyły reguł interpretacyjnych, ograniczając stosowanie powołanych przepisów do podanego wyżej znaczenia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.