II SA/Łd 823/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia B. Z. - reprezentowanej przez adwokata P. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił B. Z. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie B. Z. reprezentowana przez adwokat P. W. zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez przedwczesną odmowę wszczęcia postępowania. Strona wniosła o uchylenie postanowienia PINB, podnosząc, że w tej sprawie całkowicie pomijany jest fakt zmiany właścicieli nieruchomości w wyniku jawnego oszustwa jakiego dopuścił się poprzedni właściciel - Pan K., poprzez zatajenie informacji o decyzji nakazującej rozbiórkę budynków położonych na terenie nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61 a § 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Motywując rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 3 grudnia 2014r. B. Z. - reprezentowana przez adwokata P. W., wystąpiła do PINB m.in. z wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia [...] nr [...], znak: [...]. W związku z wezwaniem organu I instancji do usunięcia braków formalnych podania z dnia 3 grudnia 2014 r. przy piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. pełnomocnik strony złożył do akt odpis pełnomocnictwa z dnia 3 grudnia 2014 r., wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo, wyjaśniając jednocześnie, że wniosek z dnia 3 grudnia 2014 r. w punkcie 3 nie stanowi wniosku o uchylenie decyzji zgodnie z art. 155 K.p.a., lecz wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość, zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Według [...]WINB, postanowienie PINB biorąc pod uwagę treść art. 61a § 1 K.p.a. odpowiada prawu. Przesłanką wydania postanowienia w oparciu o wskazany wyżej przepis może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Dalej organ II instancji podniósł, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie te jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Jeżeli chodzi o pierwszą z wymienionych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, i tak w świetle art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Według [...]WINB bezsprzecznym jest, że w tej sprawie brak jest przepisu, który nakazywałby wprost stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] orzekającej rozbiórkę budynku handlowo-warsztatowego, usytuowanego od strony południowo-wschodniej działki, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 57 w Ł. W sprawie brak było również podstaw, by przyjąć, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu drugiej normy określonej w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja z dnia [...] nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ istnieje podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki - w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego skierowany został do inwestora będącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, to późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości powoduje przejście obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej nabywcę. W przypadku umowy kupna-sprzedaży nieruchomości mamy do czynienia z sukcesją generalną praw i obowiązków związanych z daną nieruchomością. Zgodnie z art. 548 § 1 ustawy Kodeks cywilny, z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą. Biorąc zaś pod uwagę art. 30 § 4 K.p.a. [...]WINB wyjaśnił, że zbycie nieruchomości na rzecz innych osób powoduje, że nowi właściciele, jako następcy prawni inwestora, odpowiadają za powstałą samowolę budowlę. A zatem, jeżeli poprzedni właściciel nieruchomości przy ul. A 57 w Ł. – Z. K., był sprawcą samowoli budowlanej oraz jednocześnie adresatem obowiązku wynikającego z pozostającej w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] polegającego na rozbiórce budynku handlowo-warsztatowego, usytuowanego od strony południowo-wschodniej działki, to okoliczność, iż aktualnie obiekt ten stanowi własność B, Z, wywiera takie skutki, że nakaz orzeczony wskazanym aktem administracyjnym obciąża właśnie ją. Co więcej, istnieje przedmiot decyzji, czyli budynek handlowo-warsztatowy, usytuowany od strony południowo-wschodniej działki, zlokalizowany na nieruchomości przy ul. A 57 w Ł. Skoro w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji, to brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego musiałby badać, czy za wygaśnięciem decyzji przemawia słuszny interes skarżącej. Interes ten miałby bowiem jedynie znaczenie w przypadku stwierdzenia, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa, co w analizowanej sprawie nie nastąpiło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Z. reprezentowana przez adwokata P. W. wniosła o uchylenie postanowienia [...]WINB zarzucając naruszenie: art. 8 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez PINB w trakcie całego postępowania administracyjnego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela - w tym wypadku strony; art 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą żadne wyjątkowe okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania. Według pełnomocnika skarżącej postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie orzeczenia o wygaśnięciu decyzji rozbiórkowej wobec faktu, iż postanowienie w zakresie wniosku o zalegalizowanie samowoli nie jest prawomocnie zakończone, jest co najmniej przedwczesne. Odpowiadając na skargę [...]WINB w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Na wstępie zauważyć należy, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. wprowadzony został do Kodeksu postępowania administracyjnego przepis art. 61a § 1 stanowiący podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Wskazana nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż uprzednio, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide: wyroki WSA w Warszawie: z dnia 23.10.2012 r. sygn.. akt I SA/Wa 1137/12 – LEX nr 1342866; z dnia 17.04.2014 r. sygn.. akt II SA/Wa 241/14 – LEX nr 1485980). W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] orzekającej rozbiórkę budynku handlowo-warsztatowego, usytuowanego od strony południowo-wschodniej działki, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 57 w Ł. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia organ czyni rozważania w przedmiocie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przewidzianych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i uznaje, że przesłanki te nie zostały spełnione. Wdaje się zatem w merytoryczną ocenę zasadności złożonego wniosku, a w konsekwencji de facto z uwagi na jego bezzasadność odmawia wszczęcia postępowania. Takie działanie organu w świetle powołanego art. 61a § 1 K.p.a. jest niedopuszczalne. Rzeczą organu było zatem wszczęcie postępowania, a dopiero w ramach wszczętego postępowania badanie spełnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji, czyli merytoryczne ustosunkowanie się do złożonego wniosku. Rozpoznanie tego wniosku mogło zaś zakończyć się tylko wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], bądź odmawiającej stwierdzenia jej wygaśnięcia w przypadku niespełnienia przesłanek przewidzianych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., a w konsekwencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Lp/