II SA/Łd 84/13

Dnia 18 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania S. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. S. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką J. P.. W piśmie z dnia 3 września 2012 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest prawnym opiekunem swoich rodziców. Jej matka J. P. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki innych osób na stałe. Ojciec J. P. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale wymaga częściowej pomocy innych osób i nie może opiekować się swoją żoną. Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy P. odmówił S. S. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że wprawdzie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych tj. wnioskodawca nie pozostaje w zatrudnieniu, nie otrzymuje żadnych świadczeń rentowych ani emerytalnych. Jednakże podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wskazała, że jej ojciec z uwagi na wiek i stan zdrowia (astma, niedotlenienie serca, problemy z krążeniem) nie może zajmować się jej matką. Wspominaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że S. S., jako córka J. P., należy do kręgu osób mogących się ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – jest córką, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Nadto, stan zdrowia J. P. nie budzi wątpliwości, bowiem ma ona orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Organ podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwie linie orzecznicze dotyczące przedmiotowej sprawy. Zgodnie z pierwszą - z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeżeli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. W takim przypadku uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego winno zależeć od tego czy małżonek osoby wymagającej opieki, ze względu na swój stan zdrowia oraz zakres czynności związanych z opieką, jest w stanie takim obowiązkom podołać. Stanowisko to wywodzone jest z postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (S 1/10; OTK-A 2010, nr 5, poz. 54) zapadłego w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z drugą linią orzeczniczą - przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Uzasadnieniem tego stanowiska ma być przekonanie, że zobowiązanym do opieki nad osobą jej wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Kolegium podzieliło stanowisko, wedle którego pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, że mąż J. P. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła S. S. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca zarówno dla niej jak i jej rodziców. Dodała, że stan zdrowia ojca uległ dalszemu pogorszeniu, w związku z czym ma on ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i sam wymaga opieki innych osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania S. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką J. P. stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy obowiązującego prawa, wobec czego zachodziła konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji, wydając swe rozstrzygnięcia, dokonały wadliwej interpretacji art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organy błędnie bowiem przyjęły, że skarżąca nie należy do kategorii osób mogących ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż matce albo ojcu – pkt 1, opiekunowi faktycznemu dziecka – pkt 3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 był wielokrotnie nowelizowany. W swym pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało mianowicie z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie k.r.o.) w art. 133 § 1 i § 2 stanowił, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei, obowiązek alimentacyjny między małżonkami bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedzał obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem, zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Przepis art. 17 ust. 1 został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 827) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji wspomnianego orzeczenia przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jak zostało to już podniesione nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Wspomniany przepis, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, został znowelizowany ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. i nadała mu brzmienie: Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obecnie zatem, mamy do czynienia z sytuacją, że przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie świadczenie pielęgnacyjne na rzecz dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki tej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo, że sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa. Taka wykładnia jest zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl którego pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunem obojga jest ich dziecko (por. postanowienie sygnalizacyjne Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10; OTK-A 2010, nr 5, poz. 54). W konsekwencji uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego, czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. Przyjęcie stanowiska organu, które pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego dziecka sprawującego opiekę nad rodzicem naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony małżeństwa i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Nie można zatem z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji, w dalszej kolejności można bowiem wykazać w rzetelnym postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności. Tak więc, aby rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, nie naruszało powyższych zasad konstytucyjnych, organ powinien ustalić czy stan zdrowia ojca wnioskodawczyni pozwala na sprawowanie pełnej i efektywnej opieki nad żoną J. P.. Gdyby bowiem okazało się, że realną i efektywną opiekę może sprawować jedynie jej córka, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy należy interpretować w sposób umożliwiający jego zgodność z wyrażonymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. W ocenie Sądu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji należy interpretować zgodnie z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem przytoczonych powyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. oraz z dnia 15 listopada 2006 r. Za nieuprawnioną bowiem należałoby uznać taką wykładnię art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.), traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/10 i sygn. akt l OSK 723/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 350/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1/12, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może zostać zaakceptowana w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Stąd też, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Wobec powyższego okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile mąż takiej opieki nie może samodzielnie sprawować z uwagi na swój wiek i zły stan zdrowia. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tyko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Z tych względów stwierdzić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy ciąży na osobie obowiązanej alimentacyjnie. Stwierdzić zatem należało, że organy obydwu instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad J. P. może sprawować jej mąż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko wnioskodawczyni, tym samym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechania te były przede wszystkim wynikiem niewłaściwej, bo nie uwzględniającej powyższych zasad konstytucyjnych, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy ocenią, czy skarżąca spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji przez nią z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak wyroku. a.tp.