II SA/Łd 848/18

Dnia 7 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę. A.B. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania B. P., reprezentowanej przez Z. P., od decyzji Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji Burmistrza P. z dnia [...], znak:.[...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr 287/3, 286 (obręb [...]), gm. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. (uzupełnionym w dniu 29 maja 2017 r.) Z. P., działając w imieniu i na rzecz B. P., zwróciła się do Burmistrza P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu z dnia [...], znak: [...], ustalającą - na wniosek S. S.- warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr 287/3, 286 (obręb [...]), gm. P. Jako uzasadnienie żądania wznowienia postępowania powołała fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Burmistrz P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie, z uwagi na złożenie wniosku po upływie miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 k.p.a. Z wniosku B. P. o wznowienie postępowania wynikało bowiem, że dowiedziała się o ww. decyzji w dniu [...], co oznacza, że wniosek został złożony po terminie. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Kolegium uchyliło jednak postanowienie Burmistrza P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że wbrew twierdzeniom Burmistrza P. należało uznać, że termin został zachowany. Burmistrz P., mając na względzie uwagi Kolegium, w dniu [...] postanowieniem znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie. W konsekwencji decyzją z dnia [...], znak: [...], organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Z. P., działając w imieniu B. P., wniosła do Kolegium odwołanie. Na skutek zaskarżenia przez S. S. rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...], znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Łd 942/17, uchylił ww. postanowienie Kolegium. Sąd wyjaśnił, że odmienna ocena materiału dowodowego, czy odmienna wykładnia przepisów (choć w tym przypadku nietrafna) nie stanowią wystarczającej podstawy do uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji. Kwestionując wnioski i pogląd organu pierwszej instancji organ odwoławczy powinien był wydać orzeczenie reformatoryjne. Odmienny pogląd prawny czy odmienna ocena materiału dowodowego nie są przesłankami wystarczającymi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", należy interpretować w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Tym samym, dowiedzenie się o decyzji oznacza, że strona uzyskała informację pozwalającą jej zdefiniować fakt wydania decyzji, której jej nie doręczono w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o dane, jaki organ wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Wiedza pełnomocnika o decyzji jest tożsama z wiedzą strony, a dzień, w którym pełnomocnik dowiedział się o decyzji również odnosi się do reprezentowanej przez niego strony (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2011 roku, sygn. II SA/Kr 43/11). We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał, aby Kolegium przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego uwzględniło zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku wykładnię art. 138 § 2 i art. 148 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe oraz działając zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, Kolegium postanowieniem z dnia [...], znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy. Kolegium przytaczając treść art. 16 § 1 k.p.a. wyjaśniło, iż wskazany przepis statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznej jest uregulowana w art. 145 i nast. k.p.a. procedura wznowienia postępowania. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania toczy się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Z uwagi na charakter przesłanek wznowieniowych organ stwierdził, że generalnie postępowanie wznowieniowe ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji dotkniętych wadami procesowymi. Wznowienie postępowania następuje z urzędu albo na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W postępowaniu wznowieniowym można wyróżnić dwa etapy: 1) etap wstępny, który kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo o odmowie wznowienia (149 § 3 k.p.a.),, 2) etap właściwy, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, polegający na przeprowadzeniu postępowania w celu zbadania zaistnienia przesłanek wznowienia, który kończy się albo odmową uchylenia dotychczasowej decyzji, w razie stwierdzenia braku przesłanek do jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1), albo wydaniem decyzji uchylającej dotychczasową decyzję, w razie stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia i orzeczeniem co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo też wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), w treści decyzji organ powinien wskazać okoliczności z powodu których rozstrzygnięcie nie zostało uchylone (art. 151 § 2 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie zakończyło się na etapie wstępnym. Skoro, jak wynika z wyroku Sądu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Łd 942/17, brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to postanowienie Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania z ww. względu, było prawidłowe, czemu Kolegium dało wyraz w postanowieniu z dnia [...], znak: [...]. Powyższe stanowi natomiast przeszkodę przejścia do etapu właściwego wznowienia postępowania i merytorycznego załatwienia sprawy. W świetle wskazanych okoliczności decyzja Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], rozstrzygająca o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], stała się bezprzedmiotowa. Zaistniała zatem konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. P., reprezentowana przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: - art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie pomimo tego, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wadliwe ustalenie, że strona dowiedziała się o decyzji 3 listopada 2016 r. Skarżąca podniosła, że w postępowaniu z jej wniosku błędnie ustalono, że wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji w dniu 3 listopada 2016 r. Organ fakt ten ustalił w oparciu o pismo sporządzone przez Z. P., nie zaś stronę tego postępowania – B. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. kierowało się ustaleniami zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 942/17. Sąd ten, wbrew temu co zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie przesądził tego kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Kontrolował bowiem postanowienie jedynie pod względem spełnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Uznając, że brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, orzekł o jego uchyleniu. Natomiast ocena prawna, na którą powołuje się w istocie organ administracji zakładająca, że powzięcie wiedzy przez przyszłego pełnomocnika o decyzji utożsamiać należy z uzyskaniem jej przez stronę zawarto w wyroku WSA w Łodzi z 9 lutego 2018r. oddalającym skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], oznaczone nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Stanowisko to jednak zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej wywiedzionej przez pełnomocnika skarżącej. Warto podnieść, że w piśmie tym powołano się m. in. na sprzeczne z przyjętym przez WSA w Łodzi stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2059/11, Lex nr 1340174. Sąd ten uznał, że miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., nie należy liczyć od dnia, kiedy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżącego, jeśli nie dowiedział się o niej skarżący. Istotnie, co do zasady procesowe czynności pełnomocnika w postępowaniu wywierają konsekwencje bezpośrednio dla reprezentowanej strony. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie i doktrynie. Aby jednak taki skutek zachodził, postępowanie musi być wszczęte. Nie można za skuteczne dla strony przyjmować tych działań "przyszłego" pełnomocnika, które były podejmowane przed wszczęciem postępowania, a więc zanim umocowany wcielił się w rolę pełnomocnika procesowego. Pełnomocnictwo procesowe ma bowiem to do siebie, że wywołuje skutki w granicach postępowania, w którym zostało złożone. Powzięcie wiadomości o decyzji, o której stanowi art. 148 § 2 k.p.a. następuje zawsze przed wszczęciem postępowania z wniosku o wznowienie postępowania. Co do zasady więc czynność ta nie może być dokonana przez pełnomocnika, bowiem stosunek pełnomocnictwa procesowego nie zachodzi dopóty dopóki postępowanie nie zostanie zainicjowane. Zgodnie z art. 32 k.p.a. pełnomocnictwo procesowe należy do instytucji postępowania administracyjnego. Występowanie pełnomocnika wymaga zatem wszczęcia postępowania, a co najmniej złożenia w tym zakresie stosownego żądania. Nie można rozpatrywać czynności pełnomocnika, jeżeli nie mamy do czynienia z postępowaniem. Co więcej pozyskanie wiedzy o decyzji nie stanowi czynności procesowej. Wysoce wątpliwe jest to, czy pełnomocnik mógłby w ogóle stronę w tym zakresie zastępować. Uzyskanie informacji o decyzji nie jest bowiem czynnością procesową, ale pewną materialną zmianą w sferze wiedzy strony. Nie zmienia to faktu, że o decyzji może strona dowiedzieć się od osoby, którą następnie ustanowi swoim pełnomocnikiem albo nawet osoby, która reprezentuje ją w innym postępowanie. Do takiej zresztą sytuacji nawiązał NSA w powołanym wyżej wyroku. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm. - dalej powoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem sądowej kontroli jest ostateczna decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchylająca w całości decyzję Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Burmistrza P. z dnia [...], znak:.[...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr 287/3, 286 (obręb [...]), gm. P. i umarzająca postępowanie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe przepisy, Sąd uznał, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się w również uchybień mających wpływ lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak m.in. (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura). W świetle dotychczasowego orzecznictwa przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide: m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w sposób prawidłowy uchyliło w całości decyzję Burmistrza P. i umorzyło postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd podziela argumentację organu II instancji, że skoro, jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Łd 942/17, brak było podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to postanowienie Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania z ww. względu, było prawidłowe, czemu Kolegium dało wyraz w postanowieniu z dnia [...], znak: [...]. W świetle wskazanych okoliczności słusznie stwierdził organ odwoławczy, że decyzja Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], rozstrzygająca o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], stała się bezprzedmiotowa. Zdaniem Sądu, nie doszło zatem do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 105 k.p.a. Nieuzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast dokonana przez organ ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności wydanej w sprawie decyzji i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. M.K.