II SA/Łd 850/24

Dnia 29 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 września 2024 r. nr 159/2024 znak: WOP.7722.115.2024.DB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 850/24 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 22.09.2021 r., Nr 617/2021, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.), nakazał A. K., R. J., J. K., K. J., K. J.1, I. L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: - zbicie i rozebranie luźnych zagrożonych elementów konstrukcyjnych ścian zewnętrznych, - rozebranie zniszczonych i zdegradowanych elementów drewnianych ramiaków okien wraz z szybami w całym budynku, - założenie siatki zabezpieczającej na elewacjach budynku, - rozebranie elementów konstrukcyjnych uszkodzonych balkonów, - zbicie odparzonych tynków zewnętrznych budynku, - rozebranie odchylonej attyki budynku, - wykonanie tymczasowego ogrodzenia terenu od strony ul. [...], - umieszczenie w widocznym miejscu na budynku zawiadomień o stanie zagrożenia, - odłączenie budynku od sieci infrastruktury technicznej w nieużytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w terminie do 15.12.2021 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 14.12.2021 r. A. K. poinformował organ I instancji o podjętych czynnościach związanych z obowiązkiem wynikającym z w/w decyzji z dnia 22.09.2021r. oraz wystąpił z prośbą o zmianę decyzji poprzez jej dokładne sprecyzowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi pismem z dnia 30.12.2021 r. wezwał A. K. do uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych w/w pisma polegających na sprecyzowaniu swojego żądania poprzez wskazanie czy decyzja Nr 617/2021 ma zostać zmieniona, sprostowana, uzupełniona lub uchylona i w jakim zakresie. Odpowiadając na powyższe wezwanie A. K. pismem z dnia 24.01.2022 r. wniósł o zmianę decyzji z dnia 22.09.2021 r., Nr 617/2021, znak: PINB/7356/1431-2021/T-151- 2021/P/BG poprzez usunięcie zapisów o treści: - zbicie i rozebranie luźnych zagrożonych elementów konstrukcyjnych ścian zewnętrznych, - rozebranie zniszczonych i zdegradowanych elementów drewnianych ramiaków okien wraz z szybami w całym budynku, - założenie siatki zabezpieczającej na elewacjach budynku, - rozebranie elementów konstrukcyjnych uszkodzonych balkonów, - zbicie odparzonych tynków zewnętrznych budynku, - rozebranie odchylonej attyki budynku. W dniu 22.03.2022 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził oględziny w celu sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 22.09.2021 r. Jak wynika z treści protokołu Zobowiązani wykonali tymczasowe ogrodzenie, choć stwierdzono jego brak od strony posesji sąsiadującej [...], na fragmencie starego ogrodzenia i na budynku wewnątrz podwórka umieszczono zawiadomienie o stanie zagrożenia oraz odłączono budynek od sieci infrastruktury technicznej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że w obecnym stanie technicznym budynek zagraża bezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi. Pismem z dnia 28.03.2022 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Nr 617/2021 z dnia 22.09.2021r. dotyczącej usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w nieużytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...], [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, decyzją z dnia 26.05.2022r., Nr 251/2022, na podstawie art. 155 Kpa, odmówił zmiany ostatecznej decyzji Nr 617/2021 z dnia 22.09.2021 r. Następnie pismem z dnia 26.05.2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystosował upomnienie wzywając m. in. A. K. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 22.09.2021 r, Nr 617/2021 w terminie 7 dni od doręczenia przedmiotowego upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało odebrane przez A. K. osobiście w dniu 10.06.2022 r. Rozpatrując odwołanie I. L., R. J., K. J. oraz A. K. organ wojewódzki decyzją z dnia 09.05.2023 r., Nr 87/2023 utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. W dniu 30.06.2023 r. organ stopnia powiatowego wystawił tytuł wykonawczy [...] przeciwko A. K., doręczony zobowiązanemu w dniu 05.07.2023 r. Pismem z dnia 11.07.2023 r. A. K. złożył zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Jako podstawę zarzutów wskazano art. 33 § 2 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wygaśnięcie obowiązku w całości oraz nieistnienie obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia 24.07.2023 r., Nr 581/2023, na podstawie art. 17 § 1 i 34 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oddalił w całości zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Powyższe postanowienie zostało utrzymane przez ŁWINB w mocy postanowieniem z dnia 18.09.2023 r., Nr 173/2023. W dniu 11.12.2023 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził oględziny stwierdzając, iż nadal nie zostały wykonane obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22.09.2021 r., Nr 617/2021. R. J. do protokołu oświadczył, iż nie ma kontaktu z A. K., który na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi stał się jedynym właścicielem nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Ponownie w dniu 15.05.2024 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] ustalając, iż nie wykonano obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22.09.2021 r., Nr 617/2021. W tak ustalonym stanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia 11.06.2024 r., Nr 379/2024, na podstawie art. 3, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2023r., poz. 2505), nałożył na A. K.: 1. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.000,00zł (słownie: siedem tysięcy złotych) z powodu uchylania się Zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi Nr 617/2021 z dnia 22.09.2021 r., 2. obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych 00/100). Jednocześnie organ wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr (...) w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, pouczając, że w przypadku niewpłacenia w/w kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego obowiązku za zobowiązanego i na jego koszt. Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie zażalenie złożył A. K. nie zgadzając się z jego rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: - zbyt duże obciążenie finansowe emeryta, a fakt posiadania nieruchomości nie jest przesłanką możliwości uiszczenia tak wysokiej grzywny stanowiącej prawie dwie miesięczne emerytury, - wadliwe określenie powodu nałożenia grzywny poprzez umieszczenie na str. 6 postanowienia stwierdzenia o treści "...każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania rozbiórki...", z którego nie wynika jakie czynności trzeba wykonać aby dokonać obowiązku, - nie poinformowano o tym czy organ posiada możliwość wielokrotnego nakładania grzywny. Prowadząc postępowanie zażaleniowe organ wojewódzki pismem z dnia 01.08.2024 r. wystąpił do Sądu Okręgowego w Łodzi III Wydziału Cywilnego Odwoławczego z prośbą o udzielenie informacji, czy postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieście w Łodzi III Wydział Cywilny z dnia 08.03.2023 r., sygn. akt I Ns 806/20, którym zniesiono współwłasność nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...] w ten sposób, że nieruchomość przyznać na wyłączną własność A. K., stało się prawomocne. Przy piśmie z dnia 13.08.2024 r. Sąd Okręgowy w Łodzi III Wydział Cywilny Odwoławczy przesłał odpis postanowienia I i II instancji ze stwierdzeniem prawomocności zapadłych w sprawie z wniosku A. M. K. przy udziale R. J., J. K., I. L., K. J., K. J.1 o zniesienie współwłasności. Postanowieniem z dnia 12 września 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, iż z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22.09.2021 r., Nr 617/2021obowiązek ten zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023r., poz. 2505) podlega egzekucji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Zobowiązanemu zostało skutecznie doręczone upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku. Zgodnie z pocztowym zwrotnym poświadczeniem odbioru przesyłka odebrana została w dniu 10.06.2022 r. Następnie zgodnie z przepisem art. 26 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego, organ stopnia powiatowego w dniu 30.06.2023 r. wystawił tytuł wykonawczy zaopatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, spełniający wymagania, określone w przepisach art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy została odebrany osobiście przez A. K. w dniu 05.07.2023r. Wobec dalszego niewykonania obowiązku nałożonego decyzją dnia 22.09.2021 r., Nr 617/2021, postanowieniem z dnia 11.06.2024 r., Nr 379/2024 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7 000,00 zł. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił przy tym stanowisko orzecznictwa sądownictwa administracyjnego, zgodnie z którym "Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony" (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.12.2011 r., II OSK 1822/10, Lex nr 1152062, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20.11.2015r., II SA/Łd 834/15, Lex nr 1945287). Celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanych do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązani mogą uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykonają decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby wysokość grzywny z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanych przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanych. Nałożenie grzywny ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, nie stanowi zaś "kary" funkcjonującej niezależnie od obowiązku wykonania decyzji. Zgodnie z przepisem art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast w myśl art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Tym samym Zobowiązany ma możliwość uwolnienia się od obowiązku uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia wykonując egzekwowany w niniejszym postępowaniu obowiązek. Organ podkreślił, że mając na uwadze, że nałożony decyzją z dnia 22.09.2021r., Nr 617/2021 obowiązek polegający na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w nieużytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w Ł. przy ul. [...] nie został przez zobowiązanego wykonany, a wysokość wymierzonej grzywny mieści się w ustawowych granicach, brak jest podstaw do kwestionowania czynności postępowania egzekucyjnego w tym zakresie. Przepisy omawianej ustawy - w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25.02.2009r., akt sygn. akt II SA/Ke 6/09). Natomiast z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a (zasada niezbędności), wynika powinność organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest jak najmniej uciążliwa i niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, oraz powinność zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Kierując się powyższymi zasadami, w przekonaniu tutejszego organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz prawidłowo określił jej wysokość. Obowiązek nałożony na A. K. wynika z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, a przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Mianowicie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Po myśli zaś art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Odnosząc się do kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia, wymierzonej w wysokości 7 000 zł w stosunku do zobowiązanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi określił ją w sposób prawidłowy. Dolegliwość związana z koniecznością zapłaty grzywny w takiej wysokości powinna skłonić skarżącego do wykonania obowiązku w wyznaczonym terminie. Wybór pomiędzy przeznaczeniem kwoty na zapłatę grzywny zamiast na poniesienie kosztów wykonania nakazu powinien być oczywisty. Biorąc pod uwagę czas jaki skarżący miał na wykonanie egzekwowanego obowiązku oraz brak właściwych działań, które by do tego doprowadziły grzywna, aby spełniła swoją rolę musi być znaczna. Zdaniem organu wojewódzkiego orzeczona kwota spełnia ten warunek. Przy finansowym przymuszaniu do wykonania nakazu nie chodzi o to, by koszt związany z wykonaniem nakazu był porównywalny z nałożoną kwotą grzywny, ale o pokonanie dolegliwością finansową oporu zobowiązanego przed realizacja nakazu. Okoliczności sprawy wskazują, że opór skarżącego przed wykonaniem nakazu jest znaczny. Od chwili, gdy nakaz stał się wymagalny upłynęły prawie 3 lata. Pomimo tego nie został on wykonany. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż zasadne jest wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, albowiem stosowanie środków egzekucyjnych zmierzających do realizacji nakazu stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej unormowanej w art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym miejscu należy zauważyć, iż Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł. I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 08.03.2023 r., sygn. akt [...] zniósł współwłasność nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...] w ten sposób, że nieruchomość przyznał na wyłączną własność A. K. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania zarówno przyjętego przez organ szczebla powiatowego trybu postępowania, prawidłowości proceduralnej postępowania, jak i wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do treści zażalenia organ szczebla wojewódzkiego wskazał, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.10.2007 r., sygn. II SA/GI 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zaś ponownie decyzji będącej podstawą obowiązku, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. Zobowiązany po otrzymaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22.09.2021 r., Nr 617/2021, znak: PINB/7356/1431-2021/T-151-2021/P/BG zgodnie z pouczeniem miał prawo wniesienia w określonym terminie odwołania, z czego nie skorzystał. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. wskazał, że zaskarża w całości postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2024 roku otrzymane w dniu 21 września 2024 roku, nie zgadzając się z jego uzasadnieniem i podnosząc ponownie wszelkie zarzuty jak w treści zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej z dnia 30 czerwca 2023 roku i wnosi tak jak w treści zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej z dnia 30 czerwca 2023 roku. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że "uzasadnienie niniejszej skargi jest tożsame z uzasadnieniem przytoczonym w treści zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej z dnia 11 lipca 2023 roku". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. skarżący poinformował, że: 1. W II kwartale 2024 roku, po przysądzeniu na jego rzecz pozostałych udziałów w nieruchomości przedmiotowej przystąpił do wyburzenia/rozbiórki budynków tam się znajdujących; 2. Po wyszukaniu podmiotu gospodarczego zajmującego się wyburzeniami/rozbiórkami budynków złożyłem "Projekt budowlany rozbiórki ...."; 3. W dniu 14.11.2024 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie o nieuzgodnieniu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego; 4. Pismem z dnia 26.11.2024 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie do Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego; 5. Pismem z dnia 12.12.2024 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Łodzi poinformował o przekazaniu zażalenia do Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego; 6. Pismem z dnia 16.12.2024 r. Prezydent Miasta Łodzi zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozbiórki budynków na przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ prawidłowo nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 września 2021 r., Nr 617/2021. Otóż, decyzją z dnia 22 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał A. K., R. J., J. K., K. J., K. J.1, I. L. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: - zbicie i rozebranie luźnych zagrożonych elementów konstrukcyjnych ścian zewnętrznych, - rozebranie zniszczonych i zdegradowanych elementów drewnianych ramiaków okien wraz z szybami w całym budynku, - założenie siatki zabezpieczającej na elewacjach budynku, - rozebranie elementów konstrukcyjnych uszkodzonych balkonów, - zbicie odparzonych tynków zewnętrznych budynku, - rozebranie odchylonej attyki budynku, - wykonanie tymczasowego ogrodzenia terenu od strony ul. [...], - umieszczenie w widocznym miejscu na budynku zawiadomień o stanie zagrożenia, - odłączenie budynku od sieci infrastruktury technicznej w nieużytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...], w terminie do 15.12.2021 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z zebranego w sprawie materiał dowodowego wynika, że skarżący A. K., będący jednym z zobowiązanych, nie skorzystał z prawnej możliwości wniesienia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, a następnie poddania decyzji organu drugiej instancji kontroli sądu administracyjnego, wobec czego decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Natomiast, postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. III Wydział Cywilny z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt [...] zniesiono współwłasność nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Ł. Ś. w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...] w ten sposób, że nieruchomość przyznać na wyłączną własność A. K. Zgodnie z obowiązującą zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani Sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Zasada ta zapewnia stabilizację i pewność obrotu prawnego. Co ważne, konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której nadany został zresztą rygor natychmiastowej wykonalności, jest ciążący na skarżącym pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego bezwzględny obowiązek ścisłego jej zrealizowania. Skarżący nie może więc samodzielnie decydować, które obowiązki wykona w całości lub tylko w części bądź czy je w ogóle wykona, ani dokonywać ich modyfikacji, nie może również wykonywać przy obiekcie budowlanym, wobec którego została wydana wspomniana decyzja czynności (robót budowlanych) nieprzewidzianych w rozstrzygnięciu. Brak dobrowolnego wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia 8 marca 2021 r. musiało skutkować koniecznością uruchomienia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego i zastosowania środków, które skłonią zobowiązanego do realizacji obowiązków wynikających z decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 zdanie 1 u.p.e.a.). Według art. 7 § 1-3 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 15 § 1, § 1a i § 1b u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie zawiera pouczenie zobowiązanego, że w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zobowiązany ma obowiązek zawiadomienia wierzyciela, a po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - również organu egzekucyjnego, o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby. Upomnienie zawiera imię i nazwisko, stanowisko służbowe oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie generowane automatycznie może nie zawierać podpisu tej osoby. Pismem z dnia 26 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wystosował prawidłowe upomnienie wzywając m. in. A. K. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 22 września 2021 r., Nr 617/2021 w terminie 7 dni od doręczenia przedmiotowego upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało odebrane przez A. K. osobiście w dniu 10 czerwca 2022 r. następnie, w dniu 30 czerwca 2023 r. wystawiony został tytuł wykonawczy Nr [...] przeciwko A. K., doręczony zobowiązanemu w dniu 5 lipca 2023 r. Tytuł wykonawczy zawierał określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. elementy. Przypomnienia w tym miejscu wymaga również, że jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. A zatem, jeśli decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu jest wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W toku postępowania egzekucyjnego ostateczna decyzja organu administracji, a z taką bezspornie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, pozostaje poza kontrolą organu. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu, przewidzianych w u.p.e.a. Fakt niewykonania decyzji z dnia 22 września 2021 r. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest niesporny. Organ trzykrotnie bowiem dokonywał oględzin nieruchomości w celu sprawdzenia wykonania nałożonych decyzją obowiązków: 1. W dniu 22 marca 2022 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził oględziny nieruchomości i ustalił, że wykonane zostało tymczasowe ogrodzenie, choć stwierdzono jego brak od strony posesji sąsiadującej [...], na fragmencie starego ogrodzenia i na budynku wewnątrz podwórka umieszczono zawiadomienie o stanie zagrożenia oraz odłączono budynek od sieci infrastruktury technicznej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że w obecnym stanie technicznym budynek zagraża bezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi. 2. W dniu 11 grudnia 2023 r. organ szczebla powiatowego stwierdził, że nadal nie zostały wykonane obowiązki wynikające z decyzji. 3. W dniu 15 maja 2024 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] ustalając, iż nie wykonano obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22.09.2021r., Nr 617/2021. Skoro obowiązki określone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 września 2021 r. w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak i w dacie wydania kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia nie zostały wykonane w całości, organ egzekucyjny miał pełne podstawy do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w trybie art. 122 u.p.e.a. Z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Według art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Stosownie do treści art. 122 § 1-3 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: pkt 1 - odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; pkt 2 - postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: pkt 1 - wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; pkt 2 -wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 125 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Wyjaśnić wobec tego trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy aniżeli wykonanie zastępcze. Grzywna musi wobec tego stanowić pewne zagrożenie finansowe dla zobowiązanego, ponieważ tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje zobowiązanego do wykonania zobowiązania. W ocenie Sądu postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało wszystkie wymagane przepisem art. 122 § 2 u.p.e.a. elementy. Jeśli natomiast chodzi o wysokość grzywny, to wyjaśnienia wymaga, że ani sytuacja finansowa zobowiązanego, ani jego sytuacja rodzinna czy życiowa nie mają wpływu na fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia ani jej wysokość. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie w kontekście celowości i skuteczności nakładanej grzywny. Nałożona grzywna winna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (vide: wyroki NSA z: 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1475/19). Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywny w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie powinien przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 713/19 i z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1335/21 - dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na ocenę legalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mogą mieć wpływu okoliczności powołane przez skarżącego, tj. próba uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku i brak uzyskania zgody konserwatorskiej, gdyż zastosowany środek egzekucyjny ma na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się, poza zakresem rozważań pozostają kwestie planów skarżącego wobec posiadanej przez niego nieruchomości. Za jej nałożeniem przemawia natomiast dodatkowo fakt, że od dnia wydania decyzji o nałożeniu obowiązków do nałożenia grzywny upłynęły ponad 3 lata i nie została ona wykonana, mimo że w obecnym stanie technicznym budynek zagraża bezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w wyroku. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. lp