II OSK 713/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 614/18 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zamiast "[...] sierpnia 2018 r. " wpisuje "[...] sierpnia 2018 r."; 2. oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 614/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i § 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619), dalej także: "u.p.e.a." lub "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, dalej także: "PINB", nałożył na J. S. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1986 r. na działce nr A w W., gmina Kościerzyna, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] września 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej także: "PWINB", "organ odwoławczy", "organ zażaleniowy", po rozpoznaniu zażalenia J. S. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin dla dopełnienia obu czynności: do 30 listopada 2018 r., a także utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że PINB w Kościerzynie, upomnieniem z dnia 14 stycznia 2015 r., wezwał J. S. do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1986 r. na działce nr A w W. gmina Kościerzyna, wynikającego z ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny zawarł informację, że podczas kontroli sprawdzającej w dniu 25 marca 2013 r. ustalono, iż obowiązek nie został wykonany. Organ podkreślił, że jednorazowo nałożona grzywna jest środkiem przymuszenia, a nie karą. Strona zobowiązana może uniknąć wymogu zapłaty grzywny, wypełniając obowiązek. Grzywna w maksymalnej wysokości 10.000 zł powinna skutecznie skłonić inwestora do niezwłocznego wykonania nakazu oraz zapobiec dalszemu uchylaniu się od wypełnienia obowiązku. PWINB dodał, że grzywna w celu przymuszenia stanowi egzekucję wykonania czynności (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna i na jej podstawie zostanie wystawiony tytuł wykonawczy. Przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. określa, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, natomiast stosownie do § 4, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Grzywna w maksymalnej wysokości z zaznaczeniem, iż jest jednorazowa w ocenie organu odwoławczego odpowiada prawu i nie narusza art. 121 § 2 u.p.e.a. Podkreślił, że upływ ponad sześciu lat od wydania decyzji ostatecznej do podjęcia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uprawnia do oceny, że strona uporczywie uchyla się od spełnienia nałożonego obowiązku. Fakt ten dowodzi ignorowania nakazu administracyjnego, co stanowi wystarczający powód do zastosowania skutecznego środka przymusu przez wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. Zaznaczył, że ustawodawca postrzega problem niesubordynacji inwestorów w orzeczeniu nakazu rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę jako upowszechniające się zjawisko, w związku z czym granice nakładanych grzywien podniósł w 2007 r. do tej właśnie wysokości. Grzywna nie jest karą, a zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku zobowiązany może wystąpić z wnioskiem o jej umorzenie. Zmienił termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy, racjonalny termin do wykonania obowiązku. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 K.p.a. w zw. z 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie podstaw ustalenia wysokości grzywny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd wskazał, że nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] września 2011 r. obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W dniu 14 stycznia 2015 r. PINB w Kościerzynie wystosował do skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] września 2011 r. Upomnienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 stycznia 2015 r. a w dniu 4 maja 2015 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy, który skarżąca otrzymała w dniu 8 maja 2015 r. Sąd uznał, że wysokość grzywny nałożonej na skarżącą ustalona została prawidłowo na podstawie art. 121 § 4 u.p.e.a. Obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów prawa budowlanego a objęty w niniejszej sprawie nakazem rozbiórki obiekt budowlany nie jest budynkiem w świetle dyspozycji art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczność ta wyklucza zaś zastosowanie przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do obiektów budowlanych lub ich części, w stosunku do których nakazano rozbiórkę, niebędących budynkami, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. Oznacza to, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w zakresie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, innego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2–4 u.p.e.a. Jest to zgodne z zasadą ogólną postępowania egzekucyjnego, którą jest zasada stosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy) jak i zasadą niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Sąd w pełni zaakceptował przedstawione przez orzekające w sprawie organy uzasadnienie nałożenia na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżąca uporczywie uchyla się bowiem od wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i wykazuje przy tym brak woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje okoliczność, że organ egzekucyjny w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4, dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Sąd wskazał jednocześnie, że podnoszona przez pełnomocnika skarżącej możliwość wykonania rozbiórki kosztem niższym, niż wysokość nałożonej grzywny, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dokonując wyboru środka egzekucyjnego i wybierając grzywnę organy miały na uwadze, że zobowiązana celem uniknięcia dolegliwości w postaci uiszczenia grzywny sama dokona rozbiórki i to jest głównym celem postępowania egzekucyjnego. Doprowadzi to do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku rozbiórki. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia 7 K.p.a., 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie podstaw ustalenia wysokości grzywny. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postpowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie podtrzymuje wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę na rozpoznanie przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy o sygn. akt II OSAK 713/19 w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia 7 K.p.a., 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie podstaw ustalenia wysokości grzywny. Powołując art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. skarżąca nie wskazała punktu, ale jest oczywiste, że chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wysokość orzeczonej grzywny w celu przymuszenia jest przede wszystkim kwestią materialnoprawną. Uzasadnienie tej wysokości powinno uwzględniać charakter tego środka egzekucyjnego, wynikający z przepisów art. 119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna jest środkiem dyscyplinującym, mającym skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie w kontekście celowości i skuteczności nakładanej grzywny. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie powinien przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04; wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14). Wymogi stawiane uzasadnieniu postanowienia orzekającego grzywnę w określonej wysokości grzywny nie mogą natomiast abstrahować od rzeczywistych przesłanek orzeczenia tego środka egzekucyjnego: pozostawania w ustawowych granicach oraz celowości i skuteczności grzywny (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwzględnieniem zaaprobowanego przez organ zażaleniowy uzasadnienia organu pierwszej instancji, spełnia tak określony wymóg. Wynikające z przesłanek materialnych art. 119 § 1 oraz 121 § 2 i 4 u.p.e.a. okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone oraz ocenione. Organy ustaliły, że skarżąca od ponad sześciu lat uporczywie uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku. Uwzględniły unormowanie art. 121 § 4 u.p.e.a., według którego, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wbrew wyartykułowanej w zażaleniu i w skardze tezie, do okoliczności istotnych w zakresie ustalenia wysokości grzywny, nie należy ustalenie kosztów rozebrania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1236/14). Bezzasadność analizowanego zarzutu, w części dotyczącej art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika również z tego, że skarżąca nie skonkretyzowała w skardze kasacyjnej okoliczności w zakresie podstaw ustalenia wysokości grzywny, jakie jeszcze (oprócz kosztów rozbiórki) powinny być jej zdaniem wyjaśnione, a których organy nie wyjaśniły. Skarżąca nie podjęła nawet próby uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Sformułowała jedynie procesową podstawę kasacji dotyczącą ustalenia wysokości grzywny. Należy zatem przypomnieć, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Niezależnie od granic kasacji podkreślić jednak można, że zaskarżone postanowienie nie narusza granic przysługującego organom uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w pkt 1 wyroku błędne określenie daty zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji