II OSK 1236/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1481/13 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1481/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), nałożył na K. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...]. Egzekwowany obowiązek dotyczył dokonania rozbiórki betonowej wiaty garażowej o wymiarach 6,6 x 5,6 m na działce nr 3531 w S. przy ul. [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor stwierdził, że w niniejszej sprawie, z uwagi na datę wszczęcia postępowania, nałożona grzywna nie może przekroczyć 5000 zł. Ustalając wysokość grzywny należy kierować się zasadą celowości zastosowanego środka, a także zasadą uwzględniania słusznego interesu osoby fizycznej. Ustalając grzywnę w wysokości 3000 zł organ wziął pod uwagę, że objęte nakazem jest wykonanie rozbiórki betonowej wiaty o niewielkich rozmiarach. Pomimo jednak znacznego upływu czasu oraz niewielkiego zakresu robót rozbiórkowych, zobowiązany uporczywie uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna nie może być niższa, z uwagi na konieczność skłonienia zobowiązanego do wykonania obowiązku. K. P. wniósł w terminie zażalenie (nazwane "odwołaniem"), uzupełnione i sprecyzowane w piśmie z dnia 1 września 2013 r. W obu pismach podnosił, że decyzja z 2005 r. była niesłuszna. Stwierdził, że wszystkie egzekucje pieniężne zostały anulowane, umorzone przez Sąd. Poprosił o oddanie sprawy ponownie do Sądu. Opisał również konflikty z sąsiadami. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...], utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., znak [...]. Wojewódzki Inspektor ustalił, że organ pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem z dnia 16 maja 2005 r. wezwał K. P. do wykonania obowiązku. W dniu 21 lipca 2005 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, wystawiono tytuł wykonawczy. Dwa kolejne postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały uchylone wskutek zażaleń zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny, stosowany w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, a do takich zalicza się obowiązek rozbiórki. Podał, że z decyzji z dnia 10 stycznia 2005 r. oraz z dnia 23 marca 2005 r. nie wynika, czy sporny obiekt jest budynkiem, czy też budowlą. Natomiast organ pierwszej instancji w toku postępowania egzekucyjnego poczynił ustalenia, na podstawie których betonową wiatę garażową uznać należy za budowlę. Słusznie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny zastosował art. 121 § 2 u.p.e.a. i nie wykroczył poza ustaloną w tym przepisie maksymalną wysokość grzywny. Organ odwoławczy zaznaczył też, że ustawodawca w art. 121 § 2 u.p.e.a. wprowadził tylko górne granice kwot grzywien, pozostawił zatem swobodę ustalania ich wysokości w konkretnych przypadkach. Organ egzekucyjny kieruje się przy takim ustalaniu zasadami racjonalnego działania i niezbędności (art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.). Omówiwszy te zasady, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 3000 zł jest zasadne, gdyż będzie to środkiem niezbędnym, a zarazem wystarczającym do przymuszenia zobowiązanego, aby obowiązek wykonał. Zwrócił też uwagę, że funkcją grzywny jest przymuszenie do wykonania obowiązku, a nie ściągnięcie od zobowiązanego odpowiedniej kwoty pieniężnej. W razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący kwestionuje ciążący na nim obowiązek, a zatem podważa prawidłowość decyzji. Zgodnie zaś z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Organy, działające na etapie wykonywania decyzji, są tą decyzją związane. Organ odwoławczy wskazał też, że trybem właściwym do dochodzenia roszczeń związanych z naruszeniami prawa własności jest droga cywilna. Kwestie związane z własnością pozostają nadto bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił, że postanowienie organu drugiej instancji jest niesłuszne i niezrozumiałe. Wskazał, że nieruchomość przejął, co potwierdza wydany akt własności ziemi, dysponował też zezwoleniem na budowę i posiada na tę okoliczność dowody. Skarżący podniósł też, że nakładanie kar uważa za niesłuszne. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2014 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak rozważenia kosztów ewentualnego wykonania zastępczego, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego postanowienia przez pryzmat art. 7 § 2 u.p.e.a. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niedostateczne uwzględnienie przy wymiarze orzeczonej grzywny charakteru obowiązku nałożonego na skarżącego oraz całkowite pominięcie trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki organy egzekucyjne powinny w pierwszym rzędzie brać pod uwagę wykonanie zastępcze jako środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Jego zdaniem, grzywna w celu przymuszenia może być uzasadniona tylko w takich przypadkach, gdy wykonanie rozbiórki łączy się ze znacznymi wydatkami, przewyższającymi wysokość ewentualnej grzywny w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna. Wskazał, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Sąd wywodził dalej, że warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 ustawy. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny, natomiast art. 15 zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji odnotował, że warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sąd zaakceptował ustalenie, według którego, przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą. W konsekwencji art. 121 § 5 ustawy nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Co do wysokości grzywny, prawidłowe było zastrzeżenie, że do niniejszej sprawy z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego przed dniem 1 lipca 2007 r. należy stosować art. 121 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość grzywny w celu przymuszenia wynosiła 5 000 zł. Sąd przypomniał, że nakładając na skarżącego grzywnę w wysokości 3 000 zł organ I instancji wziął pod uwagę zarówno wymiary budowli podlegającej rozbiórce, jak i uporczywość uchylania się przez K. P. od wykonania obowiązku (postępowanie egzekucyjne prowadzone jest od 2005 r.). Organ odwoławczy uznał, że nałożenie grzywny w takiej wysokości jest zasadne i celowe, przytaczając bogate orzecznictwo sądowe w tej kwestii. Sąd całkowicie podzielił te rozważania. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń odnośnie nierozważenia możliwości orzeczenia o zastępczym wykonaniu obowiązku rozbiórki zamiast nałożenia grzywny w celu przymuszenia, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przytaczając poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych Sąd podkreślił, że skarżący na etapie postępowania egzekucyjnego nie podnosił przed organami egzekucyjnymi zarzutu, iż w jego przypadku mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym będzie wykonanie zastępcze i że domaga się zastosowania tego środka, a nie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Gdyby taka sytuacja miała miejsce, to organy egzekucyjne powinny jego stanowisko uwzględnić. Podnoszenie tych argumentów dopiero na etapie postępowania sądowego nie może jednak odnieść skutku. Jednocześnie jednak Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonanie zastępcze byłoby środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla skarżącego, bowiem nie wiadomo, czy koszt takiego wykonania nie byłby wyższy niż kwota nałożonej grzywny. Powtórzył za organem II instancji, że skarżący może uwolnić się od nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia - o ile grzywna nie została jeszcze uiszczona - dokonując we własnym zakresie rozbiórki przedmiotowego garażu. Skargę kasacyjną złożył K. P., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi na postanowienie Organu II instancji, a które to postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 EgAdmU oraz art. 7 § 2 EgAdmU, co mogło doprowadzić do zastosowania przez organ środka egzekucyjnego innego niż najmniej uciążliwy dla skarżącego. Z powyższych przyczyn wniósł o: 1. uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, nieuiszczonej tak w całości jak i w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie postanowienia wydanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) nie jest zasadny. W postępowaniu administracyjnym, w tym także postępowaniu egzekucyjnym, należy wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy istotny z punktu widzenia prawa materialnego. W tym przypadku obowiązkiem organów egzekucyjnych było ustalenie okoliczności stanowiących przesłanki zastosowania przepisów art. 7 § 2, art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z opisu naruszenia sformułowanego w podstawie kasacji i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący podnosi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w kontekście wyboru środka mniej uciążliwego oraz łączącej się z tym zagadnieniem wysokości nałożonej grzywny. Wymóg zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego został ustanowiony w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym obowiązują regulacje Działu III tej ustawy. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego, może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek zastosowania sformułowanych w przywołanych przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. Przed dalszymi uwagami warto przypomnieć wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 768/08, ONSA i wsa 2010/5/92; wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1453/09). Z uwagi natomiast na unormowania art. 124 § 2 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), nie można wykluczyć, że grzywna może być w konkretnej sprawie środkiem mniej uciążliwym. Wpływ na te ocenę powinien mieć także sam zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1262/10; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11). Z tego powodu przepis art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wydania przez organ postanowienia o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego w razie złożenia przez zobowiązanego, na podstawie art. 33 pkt 8 zarzutu, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. W postępowaniu egzekucyjnym skarżący nie tylko nie złożył zarzutu w rozumieniu art. 33 pkt 8, ale także nie podnosił zagadnienia wyboru przez organ zbyt uciążliwego, w stosunku do wykonania zastępczego, środka egzekucyjnego. W tej sytuacji rolą organu było zastosowanie środka, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, zmierzając do osiągnięcia celu, jaki jest wykonanie obowiązku, organ nie ingerował nadmiernie w zakres prawa zobowiązanego. Pozostawił mu przecież, co wynika z regulacji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3, art. 125 § 1 i art. 126, możliwość samodzielnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, bez ponoszenia dolegliwości finansowej. Ustalając wysokość grzywny organ wziął pod uwagę okoliczności sprawy (rodzaj obiektu i uporczywość uchylania się zobowiązanego od wykonaniu obowiązku). Stosując grzywnę w celu przymuszenia organ uwzględnił zatem stan czynności procesowych umożliwiających wydanie zaskarżonego postanowienia oraz okoliczności faktyczne na podstawie których możliwe było zastosowanie środka egzekucyjnego. Pamiętać jeszcze trzeba, że możliwości finansowe zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki nie są okolicznościami przesądzającymi o wysokości grzywny, czy o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04). Tak samo, okolicznością istotną dla wyboru środka egzekucyjnego (grzywna lub wykonanie zastępcze) nie jest koszt wykonania zastępczego i porównanie tego kosztu z wysokością grzywny, która może być orzeczona. Relacja między tymi środkami egzekucyjnymi nie jest przecież taka, że zastosowanie grzywny wyklucza wykonanie zastępcze. Jest wprost przeciwnie, co wynika z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Grzywna nie jest wymierzana w zamian za wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ale w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Nieustalenie przez organy kosztu wykonania zastępczego nie stanowiło zatem istotnej okoliczności faktycznej. Zaakceptowanie przez ustaleń faktycznych rzeczywiście istotnych dla zastosowania art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy nie stanowiło więc naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 6