II SA/Łd 852/13

Dnia 13 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oddala skargę. LS Wnioskiem z dnia 5 marca 2013 r. H. K. wystąpił do Prezydenta Miasta S. o wszczęcie postępowania administracyjnego nakazującego Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w S. podłączenie wszystkich instalacji sanitarnych budynków użytkowanych na działce nr 169, położonej w S. przy ul. A 14 do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że nieruchomość zlokalizowana przy ul. A 14 podłączona jest do sieci kanalizacji sanitarnej w ul. B. Z tytułu odprowadzania ścieków do tej kanalizacji Spółka ponosi opłaty na rzecz A Sp. z o.o. w S. H. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, powołując się na zarzuty wskazane wcześniej we wniosku z dnia 5 marca 2013 r., tj. na fakt, iż w toczącym się postępowaniu sądowym o zniesienie służebności przejazdu i Przechodu przedstawiciel Spółki podnosił, iż służebność jest Spółce niezbędna z uwagi na konieczność zapewnienia dojazdu wozom opróżniającym szambo. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, np. gdy sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wynika zaś, w ocenie organu odwoławczego, z faktu, że H. K. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby ustalić, czy dany podmiot jest stroną, należy najpierw ustalić, czy przedmiot toczącej się sprawy administracyjnej w jakikolwiek sposób wkracza w sferę interesów prawnych (lub obowiązków) tegoż podmiotu. Interes prawny (obowiązek) ma zawsze swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Dlatego też niezbędne jest wskazanie konkretnej normy prawnej, stanowiącej podstawę do sformułowania interesu (lub obowiązku) określonego podmiotu. Kolegium podniosło, że wniosek H. K. dotyczył wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.). Określa ona zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jednym z podstawowych obowiązków, ciążących na właścicielu nieruchomości, według art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. W powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie sytuacje: 1/ gdy sieć kanalizacyjna istnieje - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do sieci; od tego obowiązku zwalnia jedynie wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, 2/ gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas obowiązkiem właściciela nieruchomości jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W razie stwierdzenia niewykonania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest, zgodnie z art. 5 ust. 7 cyt. ustawy, wydać decyzję nakazującą wykonanie tego obowiązku. Adresatem tej decyzji jest właściciel nieruchomości, a także, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, jej współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu oraz inne podmioty władające nieruchomością. Powyższy przepis wyznacza krąg stron w postępowaniu dotyczącym nakazania wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co oznacza, że omawiane postępowanie dotyczy sfery interesów prawnych lub obowiązków wyłącznie podmiotów w nim wymienionych. Tymczasem do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 169 H. K. nie posiada żadnego tytułu prawnego, a zatem jego wniosek o nakazanie podłączenia budynków na tej nieruchomości do miejskiej kanalizacji sanitarnej nie mógł odnieść zamierzonego przez wnioskodawcę skutku. H. K. posiada jedynie interes faktyczny w załatwieniu sprawy zgodnie z jego żądaniem, który nie nadaje mu jednak przymiotu strony. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył H. K. Zarzucił mu, że zostało wydane z naruszeniem art. 28 i art. 61a 1 k.p.a., poprzez jego zawężającą wykładnię, negującą posiadanie przezeń interesu prawnego w wydaniu decyzji nakazującej jego bezpośredniemu sąsiadowi- Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A w S. podłączenie instalacji sanitarnych budynków znajdujących się na jej działce nr 169 w S. przy ul. A 14 do kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu skargi H. K. powołał się na fakt, że nieruchomość, której jest użytkownikiem wieczystym, obciążona jest służebnością przejazdu na rzecz nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym spółki A. Z jego nieruchomości korzystają auta wywożące z nieruchomości władnącej nieczystości z szamba. Zatem skarżący upatruje swojego interesu prawnego w przepisach Kodeksu cywilnego, dotyczących zniesienia służebności, w sytuacji gdy stała się ona zbędna dla nieruchomości władnącej. Wnioskowane przez niego nakazanie podłączenia wszystkich instalacji sanitarnych znajdujących się na terenie nieruchomości spółki A spowoduje brak konieczności wywozu przez tę spółkę przez nieruchomość skarżącego nieczystości ze zbiornika bezodpływowego i dodatkowo uzasadni jego roszczenia prawne o zniesienie służebności przejazdu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska zawartego w motywach zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 2013r., złożonym na rozprawie skarżący, popierając wniesieniom skargę dla jej uzasadnia powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywodzące interes prawny stron postępowania administracyjnego z przepisów prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego i sąsiedzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Istnieje wprawdzie rozdźwięk między uzasadnieniem postanowienia organu I instancji i organu odwoławczego, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem przyznać rację organowi odwoławczemu, że H. K. nie ma prawa domagać się wszczęcia postępowania, dotyczącego wydania decyzji nakazującej przyłączenie do miejskiej sieci kanalizacyjnej instalacji sanitarnych w budynkach położonych na nieruchomości, wobec której nie ma żadnych praw. Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że po pierwsze – adresatem decyzji nakazującej wykonanie obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mogą być, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, tylko właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Tylko do nich może być skierowana decyzja nakazująca wykonanie obowiązku i tylko oni mogą być stronami postępowania w tym przedmiocie. W sytuacji niewykonania przez nich obowiązków określonych w decyzji, organ może wszcząć postępowanie egzekucyjne i stosując środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doprowadzić do wykonania nałożonych obowiązków. Sąsiedzi, czy też inne podmioty, nieposiadające żadnych praw do nieruchomości nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony, bowiem przepisy prawa materialnego regulujące tę kwestię nie określają wobec nich żadnych praw i obowiązków w tym przedmiocie już to w sposób bezpośredni jak i pośredni. Po drugie – postępowanie zmierzające do wydania decyzji nakazującej podłączenie nieruchomości do kanalizacji wszczynane jest z urzędu. Przepisy k.p.a. nie regulują w żaden sposób kwestii pozwalającej zmusić organ do wszczęcia postępowania wszczynanego z urzędu. Tym bardziej gdy wszczęcia takiego postępowania domaga się osoba nie będąca stroną, jak w niniejszym przypadku. Nie można, w ocenie Sądu, interesu prawnego skarżącego wywodzić z faktu, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz nieruchomości, której podłączenia do kanalizacji się domaga. Fakt, że przez jego nieruchomość przejeżdżają auta w celu opróżnienia (czy też jak twierdzi A Sp. z o.o.) udrożnienia kanalizacji, korzystając z przysługującego nieruchomości władnącej prawa przejazdu, nie oznacza, że ma on przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, określonej art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Sprawy te są zupełnie odmienne przedmiotowo i w żaden sposób nie da się uznać, że postępowanie sądowe zmierzające do zniesienia służebności i przepisy prawa cywilnego, które regulują tę kwestię, mogą stanowić źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Fakt obciążenia nieruchomości służebnością przejazdu nie jest wystarczającym warunkiem do uznania, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym obowiązków właściciela nieruchomości władnącej wyłącznie z powodu istnienia służebności. Jest ona prawem rzeczowym, którego treść, wykonywanie i ochrona są poddane reżimowi prawa cywilnego, a ograniczenia wynikające z tego prawa dla właścicieli nieruchomości obciążonej wynikają z prawa cywilnego, wiążą się z kwestią dostępności do drogi, nie mając swego źródła, nawet pośredniego, w sposobie realizacji obowiązku podłączenia nieruchomości władnącej do sieci kanalizacji gminnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2012r., sygn.akt II SA/Gl 496/12, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1248859) Powoływane przez skarżącego, dla uzasadnienia prezentowanego przezeń stanowiska, orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczy odmiennych stanów faktycznych. Przytoczone w skardze oraz piśmie z dnia 13 grudnia 2013r. tezy w sposób generalny wskazują na możliwość upatrywania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w przepisach prawa cywilnego. Tezy tej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie kwestionuje, pod warunkiem, że ów interes ma charakter interesu prawnego nie zaś faktycznego. W rozpoznawanej prawie natomiast skarżący, powołując się na swe uprawnienia w stosunku do nieruchomości obciążonej, wykazał jedynie istnienia interesu faktycznego, który wiąże się ze sposobem korzystania z nieruchomości obciążonej przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości władnącej. Uprawnienie to regulują wszakże przepisy prawa cywilnego, nie pozostając w związku z obowiązkami właściciela, związanymi z podłączeniem nieruchomości do kanalizacji gminnej. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. A. P.