II SA/Łd 86/15

Dnia 22 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi Parafii rzymskokatolickiej A w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta S., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-handlowego na działkach nr 63, 64, 65 w S. Przyczynkiem do wydania opisanej decyzji był wniosek Parafii A w S z dnia 14 lipca 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2011 r. z uwagi na podstawę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż korespondencja kierowana do Parafii jako strony postępowania była odbierana przez nieuprawnioną do tego osobę, a podpisy na zwrotnych potwierdzeniach odbioru zostały sfałszowane. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] organ orzekł o wznowieniu postępowania. W wyniku czynności wyjaśniających uznawszy, iż argumenty wniosku wskazują na nieprawidłowość ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ ustalił, iż dnia 13 grudnia 2011 r. ks. M. K., przedstawiciel Parafii, odebrał przesłaną do Parafii jako strony postępowania decyzję zamienną do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. Zdaniem organu w dniu odebrania powyższej decyzji przedstawiciel Parafii jako strona dowiedział się o sprawie, zatem również o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei w dniu 7 lutego 2014 r. profesjonalny pełnomocnik Parafii zapoznał się z aktami, a w dniu 14 lipca 2014 r. ks. M. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania. Wobec powyższego organ stwierdził, iż przekroczony został termin określony w art. 148 k.p.a. gdyż Parafia o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedziała się w dniu odebrania przez ks. M. K. decyzji z dnia [...] 2011 r., co nastąpiło w dniu 13 grudnia 2011 r., a następnie podczas zapoznania się z aktami, zatem także w dniu 7 lutego 2014 r. Stosowny wniosek o wznowienie został złożony dopiero w dniu 14 lipca 2014 r. Organ stwierdził, iż nawet gdyby z ostrożności przyjąć, że miesięczny termin do złożenia wniosku liczyć należy od dnia 7 lutego 2014 r. tj. od dnia zapoznania się z aktami sprawy profesjonalnego pełnomocnika, to ustawowy termin i tak nie został zachowany. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Parafii A w S zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwą odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] 2011 r., art. 28 k.p.a. przez pominięcie stron postępowania, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak uwzględnienia, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, art. 62 ust. 2 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich pominięcie. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz decyzji z dnia [...] 2011 r., a także zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 148 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium obszernie i szczegółowo opisało procedurę i przesłanki wznowienia postępowania. Podkreśliło, iż analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo że wniosek został złożony z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Nadto organ I instancji błędnie wywiódł, iż do ustalenia terminowości złożenia wniosku o wznowienie w przypadku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bierze się pod uwagę dzień, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, nie dzień, w którym dowiedziała się o decyzji. W przypadku tej przesłanki wznowienia ustawodawca założył, iż dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji jest jednocześnie dniem, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia jaką jest naruszenie jej praw do czynnego udziału w postępowaniu. Kolegium podkreśliło, iż niezależnie od słuszności zarzutu Parafii o sfałszowaniu podpisów poprzedniego proboszcza, nie można pominąć faktu doręczenia obecnemu proboszczowi decyzji organu I instancji z dni [...] 2011 r., która została wydana w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] 2011 r. Z treści tej decyzji z dnia [...] 2011 r. w sposób niedwuznaczny wynika jaki jest jej przedmiot, dotyczy "zmiany warunków zabudowy ustalonych decyzją [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z zamiarem budowy budynku usługowo-handlowego na działce nr 63, 64, 65 przy ul. A w S.": Nadto decyzja o znaku [...] stanowiła załącznik do decyzji z dnia [...] 2011 r. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. mówi o dowiedzeniu się przez stronę postępowania o decyzji, nie o doręczeniu stronie tej decyzji, czy zapoznaniu się z treścią decyzji. Rozpoczęcie biegu terminu następuje zatem z dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji a nie z dniem kiedy formalnie tę decyzję doręczono stronie jako jej adresatowi. W ocenie Kolegium doręczenie Parafii decyzji z dnia [...] 2011 r. było równoznaczne z dowiedzeniem się o kwestionowanej decyzji z [...] 2011 r. Organ dodał, iż nawet gdyby przyjąć, że najpóźniej w dniu 7 lutego 2014 r. tj. w dacie zapoznania się profesjonalnego pełnomocnika z aktami sprawy [...] Parafia dowiedziała się o decyzji z dnia [...] 2011 r. to aby dochować terminu Parafia winna złożyć wniosek o wznowienie najpóźniej w dniu 10 marca 2014 r – termin miesięczny upływał w dniu 8 marca 2014 r., który wypadał w sobotę, a zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11, sobota jest równorzędna z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Nie budzi wątpliwości organu, iż wniosek o wznowienie postępowania Parafia złożyła w dniu 14 lipca 2014 r. zatem bezspornie z przekroczeniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Okoliczność ta winna stanowić podstawę do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a nie podstawę odmowy uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania złożony po terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu w kontekście przesłanek wznowienia. Wznowienie postępowania po terminie z art. 148 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, w następstwie powyższego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Parafii A w S zarzucił naruszenie art. 105 § 1 pkt 1 i art. 148 § 2 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne niezastosowanie i brak uznania, że wznowienie winno nastąpić w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] 2011 r. w wyniku przestępstwa, co do którego toczy się postępowanie karne. Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. wniosku Prokuratora Rejonowego w Z. z dnia [...], akt sprawy Sądu Rejonowego w Z.o sygnaturze [...] na okoliczność sprawy fałszerstwa oraz wiedzy organu o dacie wydania decyzji z 2011 r. Nadto o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 26 marca 2015 r. pełnomocnik strony sformułował wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu – wyroku SR w Z. z dnia 3 marca 2015 r., [...], na okoliczność prawomocnego ustalenia popełnienia przestępstwa polegającego na podrobieniu podpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylającej decyzję organu I instancji w całości i umarzającej postępowanie organu I instancji. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż intencją strony skarżącej było wszczęcie trybu nadzwyczajnego, który dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Kontrola taka przeprowadzana jest wyłącznie w zakresie enumeratywnie określonych przez ustawodawcę przesłanek, wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a., ponadto jest trybem obwarowanym szeregiem wymogów formalnoprawnych. I co istotne, wniosek o wznowienie postępowania nie może zostać złożony w dowolnie wybranym przez wnioskodawcę terminie. W przepisie art. 148 k.p.a. ustawodawca wyraźnie wskazał, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Przy czym, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Żeby jednak do takich ocen mogło dojść organ, do którego podanie wpłynęło, musi wcześniej podjąć szereg czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego (poczynając od badania wymagań formalnych pisma, dalej ustalając czy wniosek dotyczy w ogóle sprawy administracyjnej, dalej jaki jest jego przedmiot, następnie zbadać właściwość rzeczową i miejscową, ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, itd.). Wynik tych wstępnych badań daje dopiero możliwość formułowania dalszych wniosków procesowych. Zaznaczyć trzeba, iż organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jednocześnie, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji. Poprzez badanie należy rozumieć swobodną ocenę przedstawionych przez stronę dowodów na okoliczność dochowania przez nią terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1901/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 489/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 714/12 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie, jako warunek jego skuteczności, powinno wprawdzie skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowił postępowanie, powinien je umorzyć (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 644/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie ma wątpliwości, iż organ odwoławczy prawidłowo dokonał weryfikacji wniosku strony skarżącej pod kątem zachowania terminu do jego złożenia. Podzielić należy ustalenie organu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy w grę wchodzi termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. Uwzględniając argumentację wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania organ prawidłowo przyjął, iż strona opiera swoje żądanie wznowienia na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie sposób bowiem analizować zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą wskazywała strona we wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ wznowienie na tej podstawie jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Nadto norma ta nie ma zastosowania, gdy wynikiem przestępstwa były okoliczności faktyczne sprawy (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1930/11, ONSAiWSA 2014/3/45; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Go 1099/12). Jak wynika zaś z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę i późniejszych ustaleń organu, postępowanie karne zostało wszczęte i jest w toku. Co za tym, nie było uprawnione badanie terminu opisanego w art. 148 § 1 k.p.a. Istotne jest, iż dokonanej przez organ kwalifikacji podstawy wniosku o wznowienie postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona skarżąca nie kwestionuje. Reasumując, zasadnie stwierdził organ, iż podstawą żądania strony jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co za tym niezbędne było ustalenie czy strona zachowała termin z art. 148 § 2 k.p.a., zatem czy wniosek o wznowienie złożyła w terminie jednego miesiąca od dnia, w który strona dowiedziała się o decyzji. Doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Nie jest wystarczające powzięcie wiadomości o dacie wydania, numerze i sprawie, której dotyczy. Niezbędne jest pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 768/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Ke 601/10). W prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy, wnioskodawca dowiedział się o decyzji z dnia [...] 2011 r. znak: [...] w dacie doręczenia decyzji z dnia [...] 2011 r., która w sentencji rozstrzygnięcia orzekała o zmianie warunków zabudowy ustalonych decyzją [...]. Co więcej, decyzja z dnia [...] stanowiła załącznik do decyzji z dnia [... 2011 r. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, iż faktycznie strona dowiedziała się o decyzji z dnia [...] 2011 r. w dacie doręczenia decyzji z dnia [...] 2011 r. Przy czym, nawet gdyby przyjąć, że najpóźniej w dniu 7 lutego 2014 r. tj. w dacie zapoznania się profesjonalnego pełnomocnika z aktami sprawy [...] Parafia dowiedziała się o decyzji z dnia [...] 2011 r. to aby dochować terminu Parafia winna złożyć wniosek o wznowienie postępowania najpóźniej w dniu 10 marca 2014 r. – termin miesięczny upływał w dniu 8 marca 2014 r. (sobota). Wniosek o wznowienie postępowania Parafia złożyła jednakże w dniu 14 lipca 2014 r. zatem bezspornie z przekroczeniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, bądź jego zachowanie determinuje dalsze postępowanie organu w tej sprawie. Zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania jest jedną z dwóch podstawowych przesłanek formalnych warunkujących prowadzenie dalszego postępowania w tej sprawie, które winno być zbadane przez właściwy organ z urzędu, w pierwszej kolejności. Obowiązek badania wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania jest aktualny na każdym etapie postępowania w tej sprawie. Skoro naruszenie wymogu formalnego wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego terminu złożenia wniosku zostało ustalone przed drugą instancją, to organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2011 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania (por. wyr. NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11). Jeżeli organ błędnie wznowił postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi, bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeżeli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć, tak jak uczynił organ II instancji w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe, uprawnione było odstąpienie przez organ odwoławczy od analizy merytorycznej sprawy, gdyż przystąpić do takiej można wyłącznie po skutecznym wznowieniu postępowania, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na marginesie podkreślić należy, iż nie sposób zgodzić się z wywodem strony skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, iż zachowanie terminu do wystąpienia z żądaniem wznowienia nie ma znaczenia, co zostało wykazane w niniejszym uzasadnieniu. Nadto wywód dotyczący wpływu na sytuację strony czynności podejmowanych przez ustanowionego przez tą stronę profesjonalnego pełnomocnika, nie znajduje potwierdzenia tak w przepisach prawa jak i w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym. Jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań - tak pozytywne jak i negatywne - obciążają reprezentowanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 389/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 391/11). Wobec powyższego na pełną dezaprobatę zasługuje stwierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, iż "całkowicie bez znaczenia dla postępowań administracyjnych jest udział albo brak udziału pełnomocnika, Organy maja obowiązek do prawidłowego ustalania stanu faktycznego, zbierania dowodów i stosowania prawa i nie jest ich rzeczą komentowanie udziału pełnomocnika w swoich decyzjach". Elementem prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego jest niewątpliwie ustalenie czy strona działa osobiście, czy za pośrednictwem pełnomocnika. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. LS