II SA/Łd 860/11

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skargi A. C. i R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących A. C. i R. C. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.C. i R. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r., Nr [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ze zgromadzonych dokumentów sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. udzielił A. C. i R. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji, energii elektrycznej, wody ze studni kopanej, gazu ze zbiornikiem na gaz propan – butan. W dniu 21 kwietnia 2011r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie małżonków C. o zakończeniu budowy. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku. Organ wyjaśnił, iż instalację zewnętrzną gazu i kanalizacji wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, niezgodnie z projektem ZUDP nr [...] i [...]. Dodał, iż ustalenie to znajduje potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, opracowanej w dniu 3 grudnia 2010r., przez uprawnionego geodetę i potwierdzonej przez MODGiK w dniu 29 grudnia 2010r. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenia na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 57 ust. 1, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ, ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyli A. i R. C. Inwestorzy podkreślili, iż na dokonane zmiany uzyskali w dniu 20 maja 2010r. zgodę projektanta instalacji. Nadto projektant dokonał odpowiedniej adnotacji, iż zmiany są nieistotne, ponieważ instalacja kanalizacji sanitarnej na odcinku od studzienki została poprowadzona prostopadle do budynku, a nie jak w planie po skosie – ominięto fundament tarasu. Z kolei instalacja podłączenia gazu z podziemnego zbiornika została wyprowadzona na zewnątrz budynku i poprowadzona w wykopie bezpośrednio do kotłowni. Takie rozwiązanie zmniejszyło ilość rur umiejscowionych na tynku ściany wewnątrz budynku. Strona dodała, że w ulicy będzie poprowadzona instalacja gazowa z sieci miejskiej. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Wskazując na zasadność utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do ust. 5 nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Organ nadzoru budowlanego podkreślił, iż roboty polegające na usytuowaniu zewnętrznej instalacji wraz z podziemnym zbiornikiem na gaz, a także zmiana usytuowania kanalizacji wchodzą w zakres projektu zagospodarowania terenu, co stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przeprowadzona zmiana spowodowała zmianę zagospodarowania terenu, co wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W konsekwencji zasadne było zgłoszenie sprzeciwu. Ustosunkowując się do wyjaśnień odwołania organ stwierdził, iż okoliczność uzyskania zgody projektanta instalacji nie jest wystarczająca. Przepis bezwzględnie wymaga, aby strona uzyskała ostateczną decyzję zezwalającą na odstępstwa. Natomiast w aktualnym stanie sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, o jakim stanowią przepisy art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i R. C. powtórzył argumenty odwołania. Podkreślili, iż w ich ocenie stwierdzone odstępstwa zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne nie powinny być podstawą do zgłoszenia sprzeciwu i uniemożliwiać przystąpienie do użytkowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymał stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazałą się uzasadniona jednak z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a"., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji, Sąd z urzędu dostrzegł, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istota dostrzeżonych uchybień sprowadza się do tego, iż organ nie zachował terminu ustawowego dla zgłoszenia sprzeciwu. Jak bowiem stanowi przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowisko judykatury i doktryny nie pozostawia wątpliwości, iż 21-dniowy termin wskazany w przepisie art. 54 ustawy – Prawo budowlane, określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu, ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu. I co ważne, ponieważ decyzja jako akt zewnętrzny musi być zakomunikowana stronie, to dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem, który nie wywiera żadnych skutków prawnych. Decyzja sporządzona ale nie doręczona nie załatwia sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony, a co za tym, termin do zgłoszenia sprzeciwu określony w omawianym przepisie ustawy – Prawo budowlane obejmuje także doręczenie stronie wydanego sprzeciwu. Reasumując, termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw ten w formie decyzji administracyjnej zostanie skutecznie doręczony inwestorowi. Nadto warto zauważyć, iż organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008r., sygn.akt II GPS 4/08; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt II OSK 1588/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009r., sygn.akt VIII SA/Wa 536/09; wyrok NSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2002r., sygn.akt II SA/Kr 965/02; wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009r., sygn.akt II SA/Ke 688/09 - wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Powracając na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż po raz pierwszy skarżący zgłosili fakt zakończenia robót budowlanych w dniu 29 marca 2011r. Przy czym na piśmie tym znajduje się adnotacja pracownika organu o wycofaniu zawiadomienia oraz skarżącego R. C. o zabraniu załączników. Wydaje się zatem, iż zawiadomienie wycofał skarżący, ale jednocześnie organ nie wyjaśnił woli A.C., której podpis widnieje na zawiadomieniu o zakończeniu budowy, a brak jest adnotacji co do jej woli wycofania złożonego zawiadomienia. Ponadto brak jest w aktach sprawy dokumentu, który świadczyłby, iż oświadczenie woli skarżących z dnia 29 marca 2011r. zostało w sposób formalny załatwione. Wydaje się zatem, iż wątpliwe jest aby A.C. wycofała swe oświadczenie o zakończeniu budowy z dnia 29 marca 2011r, a zatem zawiadomienie to nie przestało wywoływać skutków, które prawo wiąże z jego złożeniem. Kolejne zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego skarżący złożyli w dniu 21 kwietnia 2011r. Oświadczenie to zostało podpisane przez oboje skarżących, wraz z wymaganymi załącznikami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]r. zgłosił sprzeciw wobec złożonego zawiadomienia, jednakże decyzja ta została doręczona skarżącym w dniu [...]r., a więc dzień po upływie 21 – dniowego terminu, określonego w przepisie art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja wnosząca sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru przystąpienia do użytkowania, jako akt kształtujący prawa stron postępowania, została wprowadzona do obrotu prawnego po upływie zakreślonego przez ustawę terminu, a tym samym nie mogła odnieść spodziewanego przez organ skutku prawnego. Organ odwoławczy – do którego kompetencji należy badanie sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów odwołania – powyższe uchybienie w zakresie terminu wprowadzenie sprzeciwu do obrotu prawnego winien dostrzec z urzędu i wyeliminować wadliwe rozstrzygnięcie. Brak powyższego zachowania ze strony organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 54 ustawy – Prawo budowlane i prowadzi do konieczności uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić zapatrywania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.. ar