II SA/Łd 867/15

Dnia 3 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy, R. Ś. pismem z dnia 27 marca 2014 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o kontrolę prac remontowych wykonywanych w mieszkaniu w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości K. 50/16, gm. W. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2014 r. PINB stwierdził, że w mieszkaniu budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. 414 w miejscowości K. 50/16, gm. W. inwestor M. S. realizuje roboty budowlane polegające na: wymianie instalacji kanalizacyjnej wraz z ich rozbudową, wyburzeniu ścianek działowych na parterze, demontażu podłogi drewnianej wraz z legarami w części pomieszczenia, demontażu drzwi wewnętrznych, dociepleniu konstrukcji dachu wraz z montażem płyt gipsowo - kartonowych, murowaniu ścianek na piętrze grub. 6 cm. Inwestor nie przedłożył dokumentu uprawniającego do wykonywania rzeczonych robót. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał M. S. prowadzenie robót budowlanych w mieszkaniu budynku mieszkalnego - bez wymaganego pozwolenia na budowę - w terminie natychmiastowym, ustalił wykonanie odpowiednich zabezpieczeń terenu budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom postronnym, w celu zapewnienia im bezpieczeństwa oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia oceny technicznej dotychczas wykonanych robót, co inwestor uczynił w dniu 20 maja 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] PINB, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał M. S. wykonać roboty budowlane objęte opinią techniczną - pkt 5. Uwagi i zalecenia końcowe, (stanowiącym integralną część niniejszej decyzji) a niezbędne do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z warunkami technicznymi oraz obowiązującymi normami i przepisami a mianowicie: dokończyć rozbiórkę podłogi z desek na parterze lokalu, wykonać podłoże betonowe pod posadzkę na gruncie, ułożyć warstwę izolacji przeciwwilgociowej i termicznej pod posadzką na gruncie, wykonać jastrych cementowy zbrojony siatką, wykonać tynki wapienno - cementowe oraz uzupełnienia tynku wapienno - cementowego na ścianach i sufitach lokalu, wykonać uzupełnienie suchej zabudowy na połaci dachowej z płyt gipsowo - kartonowych wodoodpornych i zwykłych gr. 12 mm, wykonać gładź na tynkach wapienno - cementowych oraz szpachlowanie styków płyt gipsowo - kartonowych, wykonać okładzinę ścian z glazury w pomieszczeniach "mokrych", wykonać malowanie ścian i sufitów farbami emulsyjnymi, wykonać okładzinę posadzki z terakoty, wykonać podłogi pływające paneli laminowanych, wykonać montaż ościeżnic opaskowych oraz skrzydeł drzwiowych, wykonać próby szczelności połączeń odcinków instalacji kanalizacji sanitarnej wewnętrznej, w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. M. S. wniósł o zmianę powyższej decyzji organu I instancji w zakresie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i ustalenie nowego terminu na dzień 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. PINB wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie trybu, w jakim ma nastąpić zmiana decyzji. W odpowiedzi M. S. podał, że wnosi o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Pismem z dnia 10 marca 2015 r. PINB wezwał strony postępowania do wypowiedzenia się, czy wyrażają zgodę na zmianę terminu wykonania powyższej decyzji. W odpowiedzi K. i R. Ś. poinformowali organ, iż nie wyrażają zgody na wskazany przez inwestora termin zakończenia wykonywanych robót budowlanych, natomiast zgodę na zmianę powyższego terminu wyrazili: D. K., M. J., W. D. i T. D. oraz P. J. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany terminu wykonania robót budowlanych wynikających z własnej decyzji z dnia [...] nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji M. S. podniósł zarzut błędnego uznania za stronę postępowania współwłaścicieli nieruchomości. Zauważył, że sprawa zakłócania porządku i spokoju w miejscu zamieszkania należy do kompetencji odrębnych organów, zaś pozostałe do wykonania prace nie należą do robót budowlanych i nie jest wymagane na ich wykonanie uzyskanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wydawane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane decyzje nakładające obowiązki, są decyzjami na mocy których strona nabywa prawo. Tym samym dla zastosowania art. 155 K.p.a. w przypadku udziału więcej niż jednej strony w postępowaniu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. W trybie postępowania uregulowanego w art. 155 K.p.a. zgoda strony oznacza zgodę wszystkich podmiotów uznanych za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu administracyjnego. Według [...]WINB organ I instancji prawidłowo wystąpił do wszystkich stron postępowania o złożenie oświadczenia, co do zgody na uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...]. Wobec oświadczenia K. i R. Ś., iż nie wyrażają zgody na zmianę wskazanego powyżej rozstrzygnięcia, niedopuszczalnym było uwzględnienie wniosku M. S. z dnia 15 grudnia 2014 r. Dalej [...]WINB zauważył, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a., organ odwoławczy nie bada zasadności przesłanek wydania ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, a jedynie bada, czy w spełnione zostały przesłanki określone w przepisie, które uprawniałyby organ I instancji do wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną. Natomiast analizując przesłankę słusznego interesu stron organ zwrócił uwagę, że w analizowanym postępowaniu występowała wielość stron. Tym samym orzeczenie na korzyść jednej ze stron, jakkolwiek bez wątpienia leżące w jej partykularnym interesie, godziłoby w interesy pozostałych stron postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zarzucił organom błędne uznanie za strony postępowania sąsiadów oraz naruszenie zasady równego traktowania stron, wskazując, że wyłączone ze współwłasności są mieszkania znajdujące się w budynku szeregowym 6-rodzinnym. Według skarżącego decyzja narusza przysługujące mu prawo własności, bowiem skarżący nie widzi podstaw ażeby remontować mieszkanie w określonym terminie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z nieco innych powodów aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zasadą jest, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wydane na podstawie art. 155 K.p.a. o odmowie zmiany terminu wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...] stwierdził, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. W myśl art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2325/11 – Lex nr 1332683 i z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09 – Lex nr 746810). Analiza akt sprawy niniejszej dowodzi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie "Prawo budowlane", w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w lokalu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. 414 w miejscowości K. 50/16, gm. W. nakazał M. S. wykonanie określonych robót budowlanych, objętych opinią techniczną – pkt 5 Uwagi i zalecenia końcowe, niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z warunkami technicznymi oraz obowiązującymi normami i przepisami, zakreślając termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2014 r. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy. Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, iż może być on ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać przedłużony na żądanie stron. Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków. Termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno-prawny. Upływ terminu materialno-prawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12 – Lex nr 1455420, 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 608/08 - Lex nr 558432; 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1816/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1903/11 – Lex nr 1109979 i 23 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 441/06 – Lex nr 304161). W realiach rozpoznawanej sprawy kwestią niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości pozostaje fakt, że przed upływem terminu określonego decyzją organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...], inwestor w dniu 15 grudnia 2014 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o jego przedłużenie do dnia 31 grudnia 2015 r., argumentując iż z przyczyn od niego niezależnych nie był w stanie wykonać nakazanych robót budowlanych. PINB natomiast pismem z dnia 9 lutego 2015 r. wezwał wnioskodawcę do precyzyjnego wskazania, w jakim trybie żąda on zmiany ostatecznej decyzji PINB, poprzez wskazanie, czy pismo z dnia 15 grudnia 2014 r. stanowi wniosek o zmianę bądź uchylenie decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. bądź na podstawie art. 155 K.p.a. – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe M. S. pismem z dnia 13 lutego 2015 r. expressis verbis oświadczył, że chodziło mu o prolongatę terminu w jakim miał wykonać decyzję PINB w S. z dnia [...] nr [...]. Stwierdził ponadto, że nie wnioskował o inne zmiany decyzji, ani też o jej uchylenie. Uważał, że jego wniosek jest oczywisty i czytelny. "Ponieważ tak nie jest, stosownie do wymogów wezwania informuję, że wniosek dotyczył zmiany decyzji w kwestii terminu jej wykonania na dzień 31 grudnia 2015 r. lub uchylenia decyzji i wydania nowej, która uwzględniałaby termin wykonania na 31.12.2015 r. Opierając się na przeważających opiniach w doktrynie a odnoszących się do pojęcia "nabycie prawa" uważam, że mój wniosek powinien być rozpatrzony w trybie art. 15 k.p.a.". W ocenie sądu wniosek M. S. z dnia 15 grudnia 2015 r. sformułowany został jasno i wyraźnie, jako dążenie do przedłużenia terminu określonego decyzją z dnia [...] do dnia 31 grudnia 2015 r., który jak zostało to już wyżej podniesione ma wyłącznie charakter procesowy i bez wątpienia mógł zostać przedłużony przez organ na wniosek strony bez konieczności uruchamiania trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznych przewidzianego w art. 155 K.p.a. Intencją inwestora, co zresztą sam argumentował w piśmie z dnia 13 lutego 2014 r. nie była - jak błędnie oceniły organy obu instancji - ani zamiana, ani też uchylenie decyzji co do meritum. Skarżący nie wnosił bowiem o zmianę (uchylenie) nałożonych nań ostateczną decyzją obowiązków. Nie budzi zresztą wątpliwości, że uruchomiony w realiach tej sprawy tryb z art. 155 K.p.a. nie może mieć zastosowania do zmiany terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, określającego wykonanie sprecyzowanych decyzją PINB obowiązków, których celem jest przecież umożliwienie inwestorowi zalegalizowania prowadzonych samowolnie robót budowlanych. Zbędne tym samym było również podjęcie przez PINB czynności zmierzających do uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę terminu, co doprowadziło ostatecznie do kuriozalnej sytuacji, w której na skutek braku zgody K. i R. Ś. na zmianę terminu, organ decyzją z dnia [...] odmówił zmiany terminu wykonania robót budowlanych wynikających z własnej decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy natomiast nie dostrzegając tych jakże istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybień, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z tych wszystkich powodów podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, jako wydane z istotnym naruszeniem art. 155 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61 § 1 K.p.a. nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Kontynuując postępowanie organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie od organu orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS