II SA/Łd 868/12

Dnia 20 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu A. G. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku orzekł o odmowie przyznania G. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem – J. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. przepis art. 17 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji G. D., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2012 roku (sygn. akt II SA/Ol 982/11) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku (sygn. akt P 27/07), wniosła o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 788), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" tejże ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, iż mąż odwołującej się został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie, odwołująca się nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Z powołanych przepisów - zdaniem organu odwoławczego - wynika, że odwołująca się nie należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z normą zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W konkluzji organ wskazał, iż powołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych został zmieniony z dniem 14 października 2011 roku, mocą ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Konieczność wprowadzenia zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych podyktowana była orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Mimo wprowadzenia zmian – z treści przepisu w obowiązującym stanie prawnym wynika nadal, iż zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kryteria przyznania świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych zostały przez ustawodawcę określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem organy nie były władne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom, nie były uprawnione do tego, aby dokonać zgodności z Konstytucją RP bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też pominąć jego treść w toku podejmowania decyzji. Żaden organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa bez naruszenia zasady wynikającej dla tych organów z treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku. W skardze do sądu administracyjnego G. D. wniosła o uchylenia decyzji organu drugiej instancji i przyznanie – od dnia 1 maja 2012 roku – świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tak zakreślonych granic kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w następstwie czego wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, mając na uwadze przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. W ocenie Sądu, poprzedzonej wnikliwą analizą ustalonego w sprawie i niekwestionowanego stanu faktycznego, organy administracji dokonały błędnej subsumcji prawa, przez którą należy rozumieć przypadek, gdy organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Oznacza to, iż stanowisko pełnomocnika strony skarżącej wywiedzione w skardze zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istotą problemu jest odpowiedź na pytanie, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (ze statusu bezrobotnego) z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie organów orzekających rozważane świadczenie nie przysługuje wnioskodawcy, a to z tego powodu, że obecne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.) określa katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przewidując prawnej możliwości przyznania świadczenia osobie wymagającej opieki, jeżeli pozostaje ona w związku małżeńskim, co wprost wynika z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności zwrócić należy uwagę na art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu uwzględniającym nowelizację ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), z którego wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce lub ojcu dziecka; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla wyniku przedmiotowej sprawy istotny jest przede wszystkim art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodzić trzeba się z organami administracji publicznej, iż przytoczony przepis był już kilkakrotnie nowelizowany i nowelizacje te były wynikiem m.in. poglądów wyrażanych przez Trybunał Konstytucyjny w dwóch orzeczeniach podjętych na kanwie tej regulacji prawnej. W następstwie, pojawiły się rozbieżności w stanowiskach prezentowanych przez sądy administracyjne na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych. Niemniej jednak tutejszy sąd stoi na stanowisku, iż wykładni powyższych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, ponieważ na uwadze należy mieć zarówno całokształt orzecznictwa, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Podobnie opowiedziały się i inne sądy administracyjne, chociażby w orzeczeniach: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 115/10; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 roku, sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Ol 162/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 261/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 143/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 118/10 – wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem dwukrotnej analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 roku, w sprawie o sygn. akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 roku w sprawie o sygn. akt P 41/07 (publ. OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 roku (Dz. U. z 1991 roku Nr 120, poz. 526 z zm.); 2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 roku osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji RP. Wprawdzie przytoczone rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym - do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie tutejszego Sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być odczytywany przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w zw. z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Mając powyższe na uwadze warto dodać, iż pogląd stosownie do którego pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, znalazł aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 roku (sygn. akt P 38/09). I wprawdzie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów administracyjnych w tym zakresie, ale stało się tak z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową, uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwalnia się tym samym Państwo i jego organy z obowiązku zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny – art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP. Co za tym – stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia (statusu bezrobotnego) z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, jest nie do pogodzenia z prokonstytucyjną wykładnią, przy której nie sposób pominąć wykazanego wyżej dorobku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 roku, sygn. akt I OSK 1000/10 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Sz 129/12 – wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia (statusu bezrobotnego) w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności małżonkiem, było ustalenie organu, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Niemniej jednak w aktualnym stanie prawnym i w świetle przywołanej argumentacji okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych powodów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił o przyznaniu wynagrodzenia dla osoby pełniącej funkcję pełnomocnika skarżącej z urzędu na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z treścią § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wobec treści zaskarżonej decyzji, odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a. ko