II SA/Łd 876/25

Dnia 21 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 28 listopada 2024 roku nr VIII/184/2024 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami przez Prezydenta Miasta Zgierza 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miasta Zgierza na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 28 listopada 2024 r. Rada Miasta Zgierza na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej również jako: "u.s.g.") podjęła Uchwałę Nr VIII/184/2024 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami przez Prezydenta Miasta Zgierza. W § 2 ust. 1 powyższej uchwały wskazano, iż ilekroć w uchwale jest mowa o obrocie nieruchomościami, należy przez to rozumieć: 1) odpłatne i nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy Miasto Zgierz prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, udziałów w prawie własności oraz udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości; 2) sprzedaż i dokonanie przez Gminę Miasto Zgierz darowizny prawa własności, udziałów w prawie własności, przysługującego Gminie Miasto Zgierz prawa użytkowania wieczystego oraz udziałów w przysługującym Gminie Miasto Zgierz prawie użytkowania wieczystego nieruchomości; 3) oddanie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto Zgierz w użytkowanie wieczyste; 4) oddanie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto Zgierz w najem, w dzierżawę lub w użyczenie na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; 5) obciążenie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto Zgierz ograniczonymi prawami rzeczowymi; 6) zamianę nieruchomości; 7) wnoszenie nieruchomości Gminy Miasto Zgierz jako wkładów niepieniężnych do spółek; 8) oddanie nieruchomości Gminy Miasto Zgierz na majątek tworzonych fundacji. W myśl § 2 ust. 2 uchwały z zastrzeżeniem, o którym mowa w ust. 3 oraz § 6 pkt 5, zasobem nieruchomości gospodaruje Prezydent Miasta Zgierza z uwzględnieniem zapisów obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. zz 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) po uzyskaniu opinii Komisji Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Komisji Budżetu i Finansów Rady Miasta Zgierza, przy braku opinii negatywnej. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały do wyłącznej kompetencji Rady Miasta Zgierza należy: 1) wyrażenie zgody na wnoszenie nieruchomości Gminy Miasto Zgierz jako wkładów niepieniężnych do spółek; 2) wyrażenie zgody na oddanie nieruchomości Gminy Miasto Zgierz na majątek tworzonych fundacji; 3) wyrażenie zgody na dokonywanie przez Gminę Miasto Zgierz darowizny nieruchomości; 4) wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości; 5) wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Jak natomiast stanowi § 2 ust. 4 uchwały, do wniosku o wyrażenie przez Radę Miasta Zgierza zgody, o której mowa w ust. 3 Prezydent Miasta Zgierza załącza: 1) analizę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, i otoczenia nieruchomości przy czym za nieruchomości sąsiednie i otoczenie uważa się teren położony w odległości do 200 m od granicy przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, wraz z załącznikami: a) kopią mapy ze wskazaniem rodzaju własności nieruchomości, dostępną w ramach systemów i baz danych dostępnych w Urzędzie Miasta Zgierza, b) wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy, zapisami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgierza, a po jego uchwaleniu, w Planie ogólnym miasta Zgierza, lub Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. 2) Informację o wpływach opisanych w art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 356 z późn zmianami) z ostatnich 24 miesięcy dla danego rodzaju nieruchomości. W § 3 wskazano, iż określa się następujące zasady nabywania własności nieruchomości oraz użytkowania wieczystego przez Prezydenta Miasta Zgierza: 1) Nabyciu podlegają nieruchomości niezbędne na cele publiczne określone w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, poz. 1222 z późn. zm.), a także inne nieruchomości niezbędne do realizacji zadań własnych Gminy Miasto Zgierz; 2) Nabycie następuje poprzez: a) zamianę nieruchomości stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych na nieruchomości będące własnością lub w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasto Zgierz, b) zamianę nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych lub prawnych, których właścicielem jest Gmina Miasto Zgierz, na ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz tych osób na innych nieruchomościach będących własnością Gminy Miasto Zgierz, c) przyjęcie darowizny, d) nieodpłatne oddanie Gminie Miasto Zgierz przez Skarb Państwa nieruchomości w użytkowanie wieczyste, e) wykup; 3) Nieruchomości nabyte przez Gminę Miasto Zgierz zostają włączone do gminnego zasobu nieruchomości. W myśl § 4 uchwały określa się następujące zasady sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przez Prezydenta Miasta Zgierza: 1) sprzedaży oraz oddaniu w użytkowanie wieczyste podlegają nieruchomości zabudowane i nie zabudowane, wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości, które nie są przeznaczone na cele publiczne, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, poz. 1222 z późn. zm.); 2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu przy zachowaniu zasad określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami i aktami wykonawczymi do ustawy, w szczególności rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości; 3) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym następuje w przypadkach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami; 4) przy sprzedaży lub oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i zorganizowane jednorodzinne zasady finansowania przez Gminę Miasto Zgierz infrastruktury winny być określone przed zbyciem nieruchomości. Ograniczenie to nie dotyczy nieruchomości, na których Gmina Miasto Zgierz nie będzie realizować infrastruktury z własnych środków finansowych; 5) o przeznaczeniu nieruchomości do oddania w użytkowanie wieczyste, decydują względy ekonomiczne, a także konieczność zapewnienia Gminie Miasto Zgierz kontroli nad sposobem i terminem zagospodarowania nieruchomości z uwagi na jej lokalizację lub szczególny charakter. Jak stanowi § 5 uchwały, określa się następujące zasady przenoszenia przez Prezydenta Miasta Zgierza udziałów we współwłasności lub współużytkowaniu wieczystym na rzecz innych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych: 1) udział we współwłasności (współużytkowaniu wieczystym) przenosi się w trybie bezprzetargowym, gdy brak jest innych możliwości wyjścia ze współwłasności oraz Gmina Miasto Zgierz ma interes w wyjściu ze współwłasności, a tylko jeden ze współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) jest zainteresowany nabyciem udziału; 2) w tym przypadku cena udziału we współwłasności (współużytkowaniu wieczystym) nieruchomości jest równa jego wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego; 3) udział przenosi się w trybie przetargu ograniczonego, gdy kilku ze współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) jest zainteresowanych nabyciem udziału Gminy Miasto Zgierz w całości; 4) przeniesienie udziału może nastąpić wyłącznie na rzecz współwłaściciela (współużytkownika wieczystego), który nie ma wobec Gminy Miasto Zgierz zaległości finansowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z § 6 uchwały określa się następujące zasady wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości przez Prezydenta Miasta Zgierza na okres dłuższy niż trzy lata, a także w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość: 1) zawarcie umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, której przedmiotem jest nieruchomość pozostająca we władaniu Gminy Miasto Zgierz następuje po przeprowadzeniu przetargu, z zastrzeżeniem pkt 2. Jeżeli pierwszy przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, przeprowadza się drugi przetarg, w którym cenę wywoławczą stawki czynszu można obniżyć, jednak nie więcej, niż o 50 %; 2) zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu, o którym mowa w pkt 1, może nastąpić w następujących przypadkach: a) zawarcia umowy z osobą, która przez okres co najmniej trzech ostatnich lat była najemcą lub dzierżawcą danej nieruchomości i nie posiada zaległości w zapłacie czynszu oraz innych opłat określonych postanowieniami poprzedniej umowy, b) przekazania nieruchomości na cele związane z urządzeniem terenów zielonych i ogródków przydomowych, c) przekazania nieruchomości na cele związane z urządzeniem dojazdów, d) przekazania nieruchomości w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, e) przekazania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, prowadzącym w szczególności działalność charytatywną, opiekuńczą, wychowawczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, na cele nie związane z działalnością zarobkową, f) przekazania nieruchomości klubom i stowarzyszeniom sportowym na cele związane z realizacją ich statutowej działalności, g) przekazania nieruchomości na cele związane z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej, h) jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym; 3) Przetarg przeprowadza komisja powołana na zasadach określonych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości; 4) umowy, o których mowa w pkt 1 zawierać będą klauzulę zastrzegającą możliwość ich rozwiązania bez zachowania terminów wypowiedzenia w szczególności w przypadku: a) wykorzystywania nieruchomości przez najemcę lub dzierżawcę w sposób sprzeczny z przeznaczeniem określonym w umowie, b) przekazania nieruchomości przez najemcę lub dzierżawcę osobom trzecim bez zgody Prezydenta Miasta Zgierza; 5) Prezydent Miasta Zgierza, o działaniach podjętych w zakresie kontynuowania umowy na kolejny okres do 3 lat, informuje Komisję Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Komisję Budżetu i Finansów Rady Miasta Zgierza w okresach kwartalnych w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość wykorzystywana jako: a) ogródek przydomowy lub teren zielony o powierzchni do 300 m2, b) grunt, na którym usytuowany jest garaż trwale bądź nietrwale związany z gruntem wzniesiony z własnych środków dzierżawcy, c) grunt, na którym dzierżawca prowadzi drobną działalność handlową w usytuowanym na gruncie obiekcie, trwale bądź nietrwale związanym z gruntem, wzniesionym z własnych środków dzierżawcy, d) drogi dojazdowe, e) miejsce przeznaczone na reklamy, f) stacje transformatorowe, stacje gazu i inne urządzenia infrastruktury technicznej. W myśl zaś § 7 uchwały W przypadku wystąpienia przez osoby fizyczne lub prawne o: 1) nabycie prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Gminy Miasto Zgierz w trybie bezprzetargowym; 2) ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości stanowiącej własność bądź pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasto Zgierz; 3) nieodpłatne przeniesienie prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Gminy Miasto Zgierz, na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, poz. 1222) wnioskodawcy ponoszą koszty opracowań geodezyjnych, koszty związane ze sporządzeniem aktu notarialnego obejmującego umowę dotyczącą czynności prawnej, o której mowa w pkt 1, 2 lub 3 niniejszego paragrafu koszty związane z założeniem księgi wieczystej i dokonaniem wpisów w księgach wieczystych oraz inne koszty związane z obrotem nieruchomością. Pismem z dnia 29 października 2025 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez stwierdzenie w § 2 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, że "ilekroć w uchwale jest mowa o obrocie nieruchomościami, należy przez to rozumieć: oddanie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto Zgierz (...) lub w użyczenie (...)", podczas gdy norma prawna wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie stanowi upoważnienia dla rady do podejmowania regulacji w zakresie użyczenia; 2. naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej również jako: "u.g.n.") poprzez przekroczenie przez Radę Miasta delegacji ustawowej, polegające na zobowiązaniu wyrażonym w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały dołączenia przez organ wykonawczy opinii dwóch Komisji Rady Miasta Zgierza, podczas gdy przepisy ustawowe nie przewidują takiej kompetencji dla rady miasta; 3. naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie przez Radę Miasta delegacji ustawowej, polegające na zawarciu w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały obowiązku dołączenia przez organ wykonawczy wskazanych (w tym przepisie) dokumentów, podczas gdy przepisy ustawowe nie przewidują takiej kompetencji dla rady miasta; 4. naruszenie art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 1-3 u.g.n. poprzez odesłanie w § 4 pkt 1, 2 i 3 oraz w § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, co jest sprzeczne z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu; 5. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta, polegające na określeniu w § 6 pkt 4 lit. a i b zaskarżonej uchwały postanowień umów cywilnoprawnych, podczas gdy treść stosunków cywilnoprawnych określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej i dopuszczają swobodę w jego kształtowaniu stronom umowy; 6. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta polegające na przyjęciu w § 7 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, że osoby fizyczne lub prawne, które wystąpiły z wnioskiem o nabycie prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Gminy Miasto Zgierz ponoszą koszty opracowań geodezyjnych, koszty związane ze sporządzeniem aktu notarialnego, koszty związane z założeniem księgi wieczystej i dokonaniem wpisów w tych księgach oraz inne koszty związane z obrotem nieruchomością, podczas gdy koszty przygotowania nieruchomości do sprzedaży nie można regulować w drodze uchwały, lecz powinny być określone w umowie sprzedaży nieruchomości; 7. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z § 6 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej również jako: "Zasady techniki prawodawczej"), poprzez naruszenie Zasad techniki prawodawczej w § 5 pkt 1 oraz w § 6 pkt 5 lit. c zaskarżonej uchwały przez użycie wyrazów "ma interes w wyjściu ze współwłasności" oraz "drobną", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy; 8. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez użycie w § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały zwrotu "w szczególności". W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki wskazał m.in., iż przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którą to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Ponadto rada gminy, określając zasady gospodarowania nieruchomościami, powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, dotyczących przepisu § 2 ust. 1 pkt 4, Wojewoda Łódzki podkreślił, iż kwestionuje legalność zaskarżonego przepisu w zakresie wyrazów "lub w użyczenie". Norma wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie stanowi bowiem upoważnienia dla rady gminy do uregulowań w zakresie użyczenia. Oznacza to, że użyczenie powinno zostać zakwalifikowane jako czynność z zakresu zwykłego zarządu. W takiej sytuacji oddanie nieruchomości w użyczenie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, który jest właściwy w sprawach gospodarowania mieniem komunalnym. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika podział kompetencji pomiędzy organami gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, który daje podstawę do wniosku, że rada gminy jest upoważniona do ustalania zasad i kryteriów gospodarowania tym mieniem. Natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem np. poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości organu wykonawczego gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Pojęcie gospodarowania mieniem komunalnym jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przytoczony przepis ustanawia zasadę zawierania wymienionych w nim umów w drodze przetargu. Odstępstwem od tej zasady jest regulacja zawarta w zdaniu drugim tego przepisu. Unormowanie to bowiem upoważnia radę do wyrażenia zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego przy zawarciu tychże umów. Skarżący podkreślił,, iż sformułowanie przepisu art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć zawierania jedynie konkretnych umów - użytkowania, najmu lub dzierżawy, w konkretnie określonym przypadku. Natomiast użyczenie, będące umową nazwaną regulowaną w art. 710 i następnych kodeksu cywilnego, nie jest objęte zakresem którejkolwiek z wymienionych wyżej kategorii umów. Odnośnie kolejnych zarzutów Wojewoda Łódzki wskazał, że regulacje § 2 ust. 2 oraz § 2 ust. 4 pkt 1 i 2, polegające na zobowiązaniu Prezydenta Miasta Zgierza do uzyskania opinii dwóch Komisji Rady Miasta Zgierza dotyczących czynności z zakresu obrotu nieruchomościami oraz dołączenia ww. dokumentów, przekraczają zakres delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego Rada Miasta Zgierza poprzez takie rozwiązanie wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta Zgierza. Ponadto takie postanowienia opóźniają i paraliżują jego działania z zakresu obrotu nieruchomościami jako organu wykonawczego. Jednym słowem Rada, wprowadzając takie zapisy, ograniczyła swobodę gospodarowania mieniem komunalnym, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., podczas gdy Rada nie posiada kompetencji do wskazywania prezydentowi konkretnych działań. W dalszej kolejności skarżący zakwestionował postanowienia § 4 pkt 1 i 3 oraz § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W ocenie organu nadzoru zawarte w tych przepisach odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa. Przepisy prawne niższego rzędu w sprawach nieuregulowanych nie mogą bowiem zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Wojewoda Łódzki wskazał również, że przepisy § 6 pkt 4 lit. a i b przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Określono w nich bowiem z jednej strony elementy umowy najmu lub dzierżawy i sposób wykonania samych umów w zakresie wykorzystywania ich niezgodnie z przeznaczeniem, wiążąc tym samym zarówno organ wykonawczy, jak i przyszłego najemcę czy dzierżawcę nieruchomości. Ponadto Rada unormowała kwestię obowiązkowych klauzul umownych, co należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego gminy. W zakresie kompetencji przysługujących radzie gminy nie mieści się określanie istotnych postanowień umów zawieranych przez organ wykonawczy gminy (essentialia negotii). Podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego należy do kompetencji prezydenta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy. Powyższymi regulacjami, zdaniem Wojewody Łódzkiego, Rada wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, a także naruszyła zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kodeks cywilnego. Przechodząc do kolejnych zarzutów, skarżący podniósł, iż w § 7 pkt 1-3 uchwały uregulowano obowiązki nabywcy nieruchomości i użytkownika wieczystego nieruchomości w zakresie ponoszonych kosztów, które odnoszą się do przeniesienia prawa własności czy użytkowania wieczystego czyli sposobu wykonania samej umowy, wiążąc tymi ustaleniami także organ wykonawczy. W opinii Wojewody powyższe oznacza, że Rada Miasta Zgierza, określając zasady gospodarowania nieruchomościami, nie jest władna do stanowienia o konkretnym sposobie postępowania Prezydenta Miasta Zgierza w zakresie zawierania przez niego umów dotyczących przeniesienia prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego i określania ich warunków. Natomiast to wójt, burmistrz, prezydent miasta dysponuje i zarządza mieniem gminnym oraz jest podmiotem właściwym w sprawach zawierania umów dotyczących zbywania, nabywania i obciążania składników tego mienia. Rada nie może zatem regulować treści stosunku ww. umów, w zakresie którego przepisy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej dopuszczają swobodę w ich kształtowaniu stronom umowy. Zawieranie umów z zakresu gospodarowania nieruchomościami z zasobu gminnego należy do organu wykonawczego gminy. Umowy te są dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. O treści umowy decydują strony przyszłej umowy zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron. Kształtowanie postanowień umowy powinno bowiem mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w postanowieniach uchwały. Skarżący podkreślił także, że w jego ocenie regulacja § 5 pkt 1 oraz w § 6 pkt 5 lit. c zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "ma interes w wyjściu ze współwłasności" oraz "drobną" wykracza poza delegację zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zdaniem skarżącego, użycie przez Radę nieokreślonych zwrotów: "ma interes w wyjściu ze współwłasności" oraz "drobną" powoduje niejasność tych przepisów i wynikającego z nich obowiązku określonego postępowania, co stanowi także naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Zwroty "ma interes w wyjściu ze współwłasności" czy "drobną" są pojęciami względnymi i wysoce subiektywnymi - i dla każdego oznaczają co innego. Wobec takiego sformułowania nie sposób bowiem stwierdzić, w jakich sytuacjach Gmina Miasto Zgierz czy dzierżawca, który prowadzi "drobną" działalność handlową będą spełniali wymogi uchwałodawcy w zakresie zniesienia współwłasności, czy prowadzenia działalności handlowej. Tak skonstruowane pojęcia nie są jasne, ponieważ nie wynika z nich, jaką przesłanką dla Gminy Miasta Zgierz będzie "wyjście ze współwłasności" oraz jaką działalność handlową można uznać za "drobną". W ocenie skarżącego, należy uznać, że § 5 pkt 1 oraz w § 6 pkt 5 lit. c zaskarżonej uchwały z powodu swej nieokreśloności, nie stanowi żadnych miarodajnych wytycznych dla adresatów norm prawnych, a tym samym nie może rodzić jakichkolwiek egzekwowalnych obowiązków po ich stronie w tym zakresie. Jego treść bez żadnego skonkretyzowanego obowiązku nie może więc przesądzać o właściwym uregulowaniu wymogów w zakresie zasad przenoszenia przez Prezydenta Miasta Zgierza udziałów we współwłasności na rzecz innych współwłaścicieli czy zasad wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości. Przepisy prawne muszą być bowiem formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wreszcie, zdaniem skarżącego, zakwestionować należy również § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, bowiem Rada posłużyła się w nim sformułowaniem "w szczególności". Użycie ww. zwrotu powoduje, że określone w nim zasady sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, mają charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że Rada nie określiła w sposób wyczerpujący wszystkich zasad sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przez Prezydenta Miasta Zgierza. Tymczasem zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji. Zagadnienia te powinny być skonkretyzowane, a przyjęta regulacja winna być sformułowana w ten sposób, aby adresaci norm nie mieli wątpliwości, jakie czynności powinni wykonać w zakresie sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierza, reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Miasta Zgierza, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał m.in., iż Rada Miasta jest uprawniona do określania wymogów formalnych wniosku kierowanego do niej przez organ wykonawczy. Zgoda Rady Miasta na darowiznę, zbycie czy nabycie nieruchomości mieści się w zakresie jej wyłącznych kompetencji przewidzianych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Skoro Rada jest zobowiązana do podjęcia rozstrzygnięcia w danej sprawie, to jej ustawowa kompetencja implikuje prawo do określenia, jakie informacje są niezbędne do dokonania oceny zasadności czynności prawnej. Prezydent Miasta, jako organ wykonawczy, nadal prowadzi gospodarkę nieruchomościami, podejmuje czynności przygotowawcze i występuje do Rady o zgodę, gdy wymaga tego ustawa. Wymóg dołączenia do wniosku dokumentów nie zmienia sposobu wykonywania tych zadań. Przepis art. 25 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do procedury uzyskiwania zgody organu stanowiącego, nie zawiera katalogu zamkniętego dokumentów, jakie mogą być wymagane, i nie ogranicza możliwości organizacyjnego określenia, jakie informacje są Radzie potrzebne do podjęcia uchwały. Zdaniem organu stanowiącego wymogi dokumentacyjne mają charakter racjonalny, proporcjonalny i służą zasadom gospodarności oraz transparentności. Wskazane dokumenty są informacjami, którymi organ wykonawczy już de facto dysponuje w toku gospodarowania nieruchomościami. Są niezbędne dla oceny zasadności czynności prawnej, zapewniają transparentność i umożliwiają rzetelną kontrolę nad mieniem komunalnym, sprawowaną przez Radę Miasta. Ponadto odesłania zawarte w § 4 pkt 1, 2 i 3 oraz w § 6 pkt 3 uchwały mają wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący, nie tworzą nowych obowiązków ani regulacji materialnoprawnych. Sporny przepis uchwały nie tworzy żadnych nowych zasad przetargowych, nie modyfikuje trybu przeprowadzania przetargów ani rokowań, a jedynie stwierdza, że czynności Prezydenta Miasta odbywają się zgodnie z obowiązującymi ustawami i przepisami wykonawczymi. Tym samym odesłanie nie ingeruje w hierarchię źródeł prawa, nie kreuje ono bowiem "nowych" przepisów ani nie powtarza w sposób nieuprawniony przepisów ustawowych. W ocenie organu Rada jest uprawniona do określania zasad gospodarowania mieniem komunalnym, w tym do stanowienia, że Prezydent przy sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości kieruje się przepisami ustawowymi. Wskazanie, że czynności te odbywają się "zgodnie z ustawą" lub "zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów" nie wykracza poza tę kompetencję. Przeciwnie, brak odniesienia do ustawowych zasad mógłby prowadzić do niejasności Interpretacyjnych i rozbieżności praktyki. Odesłania zwarte w uchwale nie naruszają również przepisów art. 7 ani art. 87 Konstytucji RP. Uchwała nie tworzy bowiem nowych norm sprzecznych z ustawą, nie modyfikuje przepisów aktu wyższego rzędu, a jedynie porządkuje materię prawną. Zapisy uchwały nie powtarzają przepisów w sposób, który nadawałby im odmienny sens, ani nie modyfikują trybu przetargowego, mają zatem charakter organizacyjny i wewnętrzny. Dlatego też, w ocenie organu, zaskarżone zapisy uchwały nie naruszają zasady wyłączności ustawowej, nie naruszają hierarchii źródeł prawa, nie powtarzają ani nie modyfikują przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, mają charakter organizacyjny a także mieszczą się w zakresie kompetencji Rady określonej w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola sądowa zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę Łódzkiego. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r.,II Sa/Rz 1146/19 ; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II Sa/Go 404/16). Jak stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. W świetle art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia ani też wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W badanej sprawie nie ma sporu co do tego, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skoro natomiast akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może zatem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. III OSK 6829/21). Ponadto przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej także jako "ZTP"). Wypada wskazać, że przepis § 136 ZTP wyraźnie ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 ZTP stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 ZTP wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Uszczegółowienie powyższej normy odnośnie gminnego zasobu nieruchomości znaleźć można w art. 25 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Treść powyższych unormowań wskazuje, iż co do zasady mieniem komunalnym gospodaruje wójt. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest m.in. w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który to przepis przyznaje radzie gminy kompetencje odnośnie gospodarowania majątkiem gminy. Jednakże wyjątek od reguły nie może być traktowany rozszerzająco, a więc rada gminy ma kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie w zakresie wyraźnie wskazanym przez ustawę. Przyjąć zatem należy, że wkroczenie organu stanowiącego gminy w kompetencje organu wykonawczego stanowić będzie naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, o której mowa w art. 169 Konstytucji RP. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, w ocenie Sądu, w przeważającej części okazały zasadne. Wojewoda Łódzki zarzuca Radzie Miasta Zgierza przekroczenie swoich kompetencji w § 2 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie, że określenie "obrót nieruchomościami" obejmuje, obok innych czynności, również użyczenie. Skarżący trafnie wskazuje, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. mówi jedynie o nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu nieruchomości oraz ich wydzierżawianiu lub wynajmowaniu, nie wspomina zaś o użyczeniu. Kompetencja do rozstrzygnięcia przez radę gminy w przedmiocie użyczenia nie wynika również z postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano powyżej, w myśl art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Jak stanowi art. 25 ust. 2 u.g.n. gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. gospodarowanie polega w szczególności na wydzierżawianiu, wynajmowaniu, użyczaniu oraz oddawaniu w użytkowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Powyższe wskazuje zatem, że użyczanie nieruchomości stanowi wyłączną kompetencję wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 62/12). Sąd podziela argumentację skarżącego, jednakże należy zauważyć, że niezrozumiałe pozostają intencje prawodawcy, który wprowadza własną definicję "obrotu nieruchomościami" na potrzeby badanej uchwały a jednocześnie tym terminem w dalszej części uchwały się nie posługuje. Ponadto trzeba podkreślić, że odmiennym pojęciem obrotu posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w art. 13 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Ustawodawca zatem posługując się sformułowaniem "w szczególności" pozostawia otwarty katalog czynności składających się na obrót nieruchomościami. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przepis § 2 ust. 1 uchwały, definiujący pojęcie "obrotu nieruchomościami" jest sprzeczny § 6 Zasad Techniki Prawodawczej, nakazującym redagowanie przepisów tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy oraz powadzi do naruszenia art. 13 ust. 1 u.g.n. Zasadny jest też zarzut przekroczenia delegacji ustawowej polegającego na zobowiązaniu Prezydenta Miasta Zgierza w § 2 ust. 2 uchwały do uzyskania opinii dwóch komisji. Po pierwsze z brzmienia tego przepisu wynika, że uzyskanie opinii dotyczy wszelkich czynności należących do gospodarowania zasobem nieruchomości, co w sposób oczywisty wykracza poza upoważnienie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który dotyczy wyłącznie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Ponadto należy zauważyć, że omawiany przepis uchwały zawiera zastrzeżenie o treści "przy braku opinii negatywnej", co sprowadza się do narzucenia na organ wykonawczy uzyskania de facto zgody Komisji Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Komisji Budżetu i Finansów Rady Miasta Zgierza, zaś po stronie tych komisji tworzy nie mające żadnych podstaw prawnych kompetencje do udzielania takiej zgody. Ponadto, nie będąc związanymi zarzutami skargi, Sąd uznał także przepis § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały za naruszający dyspozycję art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Trzeba podkreślić, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a – in fine – wynika wprost, że jeżeli rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać powyższych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgoda rady gminy w takim przypadku ma charakter jednostkowy i dotyczy zamiaru zawarcia konkretnej i indywidulanie oznaczonej umowy. Konsekwencją powyższej regulacji jest także przyjęcie, że jeżeli rada gminy podejmie uchwałę określającą zasady, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, to taka uchwała stanowi jednocześnie zgodę na dokonanie czynności polegających na nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu nieruchomości oraz ich wydzierżawianiu lub najmie na okres dłuższy niż trzy lata – w przypadkach i na zasadach określonych w uchwale. Z chwilą uchwalenia określonych w ww. przepisie zasad, zgoda rady na dokonywanie czynności uregulowanych taką uchwałą nie jest wymagana. Zaktualizuje się w ten sposób wyrażona w art. 30 ust. 2 u.s.g. kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym (por. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 9/12, z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 103/22, dostępne jak wyżej). Przyjęcie, że postanowienie zawarte w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest dopuszczalne i zgodne z prawem oznaczałoby, że Rada mogłaby odmówić zbycia lub nabycia nieruchomości przez Prezydenta Miasta Zgierza pomimo tego, że spełnione zostały warunki określone w uchwale podjętej na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. Takie stanowisko nie może zostać zaakceptowane, gdyż niweczy zamierzony cel ustawodawcy i sens podejmowania uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała odnosiłaby wówczas pozorne tylko skutki, skoro w każdym przypadku rada gminy, mimo uchwalonych zasad, mogłaby nie wyrazić zgody na nabycie lub zbycie konkretnej nieruchomości przez organ wykonawczy gminy. Taka sytuacja nie odbiegałaby w istocie od tej, zasady dokonywania powyższych czynności nie są uchwalone. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a in fine u.s.g. zgoda rady gminy na dokonanie powyższych czynności przez wójta jest wymagana, ale tylko do czasu określenia zasad, o których mowa w tym przepisie. Dlatego określenie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że do zbywania i nabywania nieruchomości wymagana jest zgoda rady, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. i pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu (wyrok WSA w Kielcach z 27 września 2023, sygn. II SA/Ke 368/23). Uznać zatem należy, że wskazany przepis zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Niezasadne w opinii Sądu okazały się zarzuty przedstawione w pkt 4 petitum skargi, a mianowicie naruszenie konstytucyjnej hierarchii aktów prawnych poprzez odwołanie w zaskarżonej uchwale do aktów wyższego rzędu. Zarzuty dotyczą § 7 pkt 1, 2 i 3 uchwały. Wojewoda wskazuje, że zawarte w nich odesłanie może wskazywać na pierwszeństwo stosowania uchwały przed aktami prawnymi wyższej rangi. Jednakże w niniejszej sprawie kwestionowane przepisy wprawdzie odwołują się do unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych do niej, lecz nie w sposób sugerujący, że w pierwszej kolejności zastosowanie znajdą przepisy uchwały. W szczególności nie wskazują, że w sprawach nieuregulowanych w uchwale należy stosować przepisy ustaw lub rozporządzeń. Dlatego też, w ocenie Sądu, zarzuty w tym zakresie są niezasadne. Trzeba natomiast wskazać, że przepis prawa miejscowego stanowiący tyle tylko, że w określonych sytuacjach stosuje się przepisy aktów wyższego rzędu jest pozbawiony normatywnego charakteru; nie ustanawia obowiązujących na obszarze gminy reguł postępowania, lecz pełni jedynie funkcję informacyjną. Zasadnie natomiast podnosi Wojewoda Łódzki zarzuty dotyczące § 6 pkt 4 lit. a i b oraz § 7 pkt 1-3 kwestionowanej uchwały. Przepisy te określają bowiem konkretne klauzule, które organ wykonawczy gminy ma obowiązek zamieszczać z umowach zawieranych z osobami trzecimi. Trafnie wskazał skarżący, że podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego należy do kompetencji wójta (Prezydenta Miasta Zgierza) jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującej zasady swobody umów. Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o samorządzie gminnym pojęcia "zasad gospodarowania mieniem", jednakże zasady te należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., sygn. I OSK 873/14). Wreszcie za zasadne należało uznać ostatnie dwa zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia Zasad techniki prawodawczej, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie przepisów zawartych w § 5 pkt 1 oraz § 6 pkt 5 lit. c zaskarżonej uchwały. Przepisy te posługują się zwrotami: "Gmina ma interes w wyjściu ze współwłasności" oraz "drobna działalność handlowa". W myśl § 6 Zasad techniki prawodawczej przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Powyższa norma znajdzie swoje zastosowanie również do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 ZTP. Analizując przywołany przepis, należy stwierdzić, że niejednoznacznie sformułowane postanowienia aktów prawa miejscowego nie spełniają warunku określoności prawa, prowadząc do powstania stanu, w którym nie istnieje możliwość wywiedzenia z tego przepisu jednoznacznej normy prawnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Na podstawie treści przywołanych przepisów nie sposób bowiem jednoznacznie stwierdzić, jaka działalność stanowi drobną działalność handlową ani też, kiedy Gmina ma interes w wyjściu ze współwłasności. Powyższe zarzuty dotyczą także przepisów § 4 skarżonej uchwały, poprzez użycie w punkcie 4 zwrotu "zorganizowane jednorodzinne" oraz poprzez użycie w punkcie 5 zwrotów: "względy ekonomiczne" oraz "zapewnienia Gminie Miasto Zgierz kontroli nad sposobem i terminem zagospodarowania nieruchomości". Należy bowiem zważyć, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak definicji budownictwa zorganizowanego jednorodzinnego. W języku potocznym jest to pojęcie nieostre, które może obejmować zarówno domy bliźniacze, szeregowej jak i wolnostojące, przy czym nie jest jasne jaka najmniejsza liczba domów wolnostojących i ewentualnie jaka infrastruktura towarzysząca, skutkować miałaby zaliczeniem danej inwestycji do budownictwa jednorodzinnego zorganizowanego w rozumieniu § 4 pkt 4 uchwały. Do terminów niejednoznacznych, które mogą być rozumiane w różny sposób zależnie od kontekstu, zaliczają się również wskazane powyżej zwroty użyte w § 4 pkt 5 uchwały. Badana uchwała nie definiuje zwrotów zawartych w § 4 pkt 4 i pkt 5, co skutkuje naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z § 6 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Ponadto analiza zaskarżonej uchwały nie pozwala nie zauważyć, że w § 3 pkt 1 wskazuje się, iż nabyciu podlegają wyłącznie nieruchomości, które są niezbędne na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. lub do realizacji zadań własnych Gminy Miasto Zgierz. Wobec tak zawężonych możliwości nabywania nieruchomości wskazać wypada, że stosownie do art. 12 u.g.n. organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Pojęcie prawidłowej gospodarki nie zostało zdefiniowane, lecz w doktrynie wskazuje się, że prawidłowa gospodarka obejmuje podejmowanie racjonalnych decyzji dotyczących nabywania nieruchomości z uwzględnieniem ich niezbędności do wykonywania zadań publicznych lub potrzeby wykorzystania nieruchomości do innych ważnych celów, np. określonych w strategii rozwoju ale także z zachowaniem racjonalności ekonomicznej (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2026). "Przy tym analiza komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami – w zakresie wspomnianych zasad – w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów" (Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. WKP 2024). Postulat prawidłowej gospodarki dotyczy nie tylko gospodarowania nieruchomościami już nabytymi, ale także ich nabywania. Powyższe ograniczenie zawarte w § 3 pkt 1 uchwaly narusza zatem przepis art. 12 u.g.n. i wykracza poza delegację z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Wypada wskazać, że wyłącza chociażby możliwość nabywania nieruchomości w innym celu niż wskazany w § 3 pkt 1 również w przypadku nabycia tytułem darmym, bez obowiązku świadczenia ekwiwalentnego. Nie jest przy tym zrozumiale, czy intencją prawodawcy było wskazanie, że nabywanie w innym celu nie jest możliwe w ogóle, czy też jest dopuszczalne, lecz wymaga zgody Rady Miasta Zgierza. Ta niejednoznaczność omawianego przepisu pokazuje, iż nie spełnia on wymogów wynikających z § 6 ZTP, który wymaga redagowania przepisów tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ponadto należy zważyć, że punkt 2 omawianego paragrafu zawiera katalog dopuszczalnych przez lokalnego prawodawcę czynności prowadzących do nabycia nieruchomości. Powyższe ograniczenia, zarówno ze względu na cel (§ 3 pkt 1) jak i ze względu na tytuł prawny (§ 3 pkt 2) pozostaje w sprzeczności z art. 4 pkt 3b u.s.g., który definiuje nabywanie jako dokonywanie wszelkich czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji należało stwierdzić, iż przepisy te są sprzeczne z przepisami rangi ustawowej. Zastrzeżenia budzi również przepis § 3 pkt 3 uchwały, stanowiący, że nieruchomości nabyte przez Gminę zostają włączone do gminnego zasobu nieruchomości. Według art. 24 u.s.g. nieruchomości stanowiące przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy należą do gminnego zasobu nieruchomości. W konsekwencji norma wynikająca z przepisu § 3 pkt 3 objęta jest już zakresem unormowania ustawowego i stanowi jego powtórzenie. Odnośnie § 5 pkt 1 i 3 uchwały trzeba stwierdzić, iż pozostają one w sprzeczności z przepisami art. 37 ust. 2 pkt 9 u.s.g., który przewiduje, że nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w każdym przypadku, gdy przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. Omawiane przepisy uchwały wprowadzają natomiast rozróżnienie polegające na tym, że tryb bezprzetargowy ma zastosowanie wówczas, gdy tylko jeden ze współwłaścicieli jest zainteresowany nabyciem udziału, natomiast gdy jest ich wielu, wówczas udział przenosi się w trybie przetargu ograniczonego. Ustawa natomiast nie wprowadza rozróżnienia trybu sprzedaży w zależności od tego czy nabyciem udziału jest zainteresowany jeden czy też wielu współwłaścicieli nieruchomości. Reguła sprzedaży bez przetargu dotyczy obu tych sytuacji. Trzeba także wskazać, że ustawowa delegacja dla rady gminy dotycząca możliwości odmiennego od ustawowego uregulowania zakresu czynności niewymagających trybu przetargowego, w myśl art. 37 ust. 3 u.s.g., obejmuje jedynie możliwość podjęcia uchwały o odstąpieniu od przetargu w przypadkach wyliczonych w tym przepisie. W konsekwencji § 5 pkt 3 należało uznać za sprzeczny z art. 37 ust. 2 pkt 9 u.s.g. i wykraczający poza delegację ustawową z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do postanowień § 6 pkt 2 uchwały należy przywołać przepis art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, został zatem wprowadzony w drodze ustawy, co prowadzi do wniosku, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (wyrok NSA z dnia 13 września 2024 r., sygn. I OSK 1783/21). Tego rodzaju uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegającą normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 września 2023 r. sygn. II SA/Ke 368/23). Zatem przepis § 6 pkt 2 w zakresie, w jakim zezwala na zawarcie umowy bez przetargu bez konieczności uzyskania indywidualnej zgody rady jest sprzeczny z art. 37 ust. 4 u.g.n. Trzeba też zauważyć, że przepis § 6 pkt 2 uchwały może być interpretowany w ten sposób, że uchwała o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może być podjęta przez Radę Miasta Zgierza wyłącznie w przypadkach wymienionych w punktach od a) do h). Przy tej interpretacji przedmiotem omawianego przepisu są jednak kompetencje rady gminy, co nie mieści się w zakresie upoważnienia z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy. Ponadto aktualny staje się zarzut zredagowania przepisu w sposób niejednoznaczny, nie wyrażający intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów, co pozostaje w sprzeczności z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej. Przywołane naruszenia prawa uznać należało za istotne, natomiast bez zakwestionowanych postanowień uchwała nie może funkcjonować. Z uwagi na powyższe Sąd postanowił uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.