II SA/Łd 880/12

Dnia 30 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 26 czerwca 2001 roku nr XXV/162/2001 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Kodrąb z dnia 05 lipca 1996 roku nr XIII/21/96 w sprawie ustalenia zasad korzystania z wodociągów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Kodrąb z dnia 26 czerwca 2001 roku Nr XXV/162/2001 w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia zasad korzystania z wodociągów. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy Kodrąb w dniu 5 lipca 1996 roku podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad korzystania z wodociągów. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.). W treści § 1 ust. 1 powołanej uchwały ustalono stawkę opłaty za prawo podłączenia się do sieci wodociągowej w 1996 r. w wysokości 600 zł. Skargę Prokuratora Rejonowego w Radomsku na wyżej wskazaną uchwałę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Łd 879/12. Z kolei w dniu 26 czerwca 2001 r. Rada Gminy Kodrąb uchwałą nr XXV/162/2001 zmieniła uchwałę z dnia 5 lipca 1996 r. poprzez zmianę wskazanej w jej § 1 pkt 1 kwoty opłaty ustalonej za korzystanie z wodociągów z "600,00 zł" na kwotę "800,00 zł" (§ 1). Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.). Uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 2), a wejść w życie miała po upływie 14 dni od jej ogłoszenia (§ 3). Wskazanym na wstępie pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł skargę na uchwałę z dnia 26 czerwca 2001 r. Nr XXV/162/2001, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej oraz partycypowania w kosztach jej budowy. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Zdaniem autora skargi kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ustalona zaskarżoną uchwałą opłata w nowej wysokości ma cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, podczas gdy w okresie jej uchwalania brak było przepisów ustawowych upoważniających gminę do samoistnego wprowadzania tego rodzaju opłat. Prokurator wskazał, że powołany w podstawie prawnej uchwały przepis nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, a tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Tymczasem zaskarżona uchwała (poprzez odwołanie się do uchwały zmienianej) przewidziała uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych przez wnoszenie na rzecz gminy opłat. Wobec braku kompetencji rady gminy do ustalania zasad finansowania inwestycji w postaci podłączenia do sieci wodociągowej na terenie Gminy Kodrąb poprzez nałożenie na jej mieszkańców obowiązku ponoszenia opłaty, a tym samym braku kompetencji do zmiany wprowadzonej opłaty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania przyznając, że w dacie podejmowania kontestowanej uchwały brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo do ustalania stawki opłaty za prawo podłączenia się do sieci wodociągowej. Zaskarżona uchwała zmieniała stawkę opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej z kwoty 600,00 zł na kwotę 800,00 zł. Co prawda zmiana dotyczyła uchwały ustalającej stawkę na rok 1996, ale zdaniem organu można domniemywać, że w intencji wówczas urzędującej Rady było ustalenie opłaty za prawo podłączenia się do sieci wodociągowej od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Ponadto, uchwałą z dnia 31 sierpnia 2012 r. Nr XXI/152/12 Rada Gminy Kodrąb działając w trybie autokontroli uwzględniła w całości skargę Prokuratora Rejonowego w Radomsku i uchyliła zaskarżoną uchwałę, w związku z czym postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, poprzez zmianę stawki opłaty za korzystanie z wodociągów, dotyczy ogólnie ujmując zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są bowiem wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta, odwołując się do uchwały pierwotnej, nakazuje im określone zachowanie, m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności gdy dotyczą wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy w brzmieniu z daty podejmowania zaskarżonej uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m. in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Powołane przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawierają jednak normy o charakterze delegacyjnym, o jakiej mowa w art. 94 Konstytucji i nie dawały radzie gminy uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały we wskazanym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika, że musi być ona wyraźna, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię, która ma być przedmiotem aktu prawa miejscowego, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę pozbawioną podstawy prawnej. Argumentacja organu, według której postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała została uchylona, nie zasługuje na aprobatę. Zaznaczenia wymaga, że uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne powstałe wcześniej, a istniejące nadal. Przedmiotowa uchwała została podjęta 26 czerwca 2001 r., uchylona natomiast 31 sierpnia 2012 r. Owa zmieniona wysokość stawki opłaty zawarta w zaskarżonym akcie, w przypadku niestwierdzenia jego nieważności, może mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256). Wobec powyższego, w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Rada gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z gminnych urządzeń w postaci wodociągów, nie była też uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany stawki tej opłaty. Brak było bowiem przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało więc zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. LS