II SA/Łd 881/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł. 1. stwierdza nieważność par. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie par. 26 ust. 2 pkt 7; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Rada Miejska w Ł. w dniu 18.października 2006 r. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł.". Wojewoda [...] opublikował przedmiotową uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 14.listopada 2006r. nr 381, pod poz. 2951 Pismem z dnia 21.sierpnia 2009r. PNK.I-0914/41/2009, organ nadzoru wezwał Radę Miejską w Ł. do uchylenia § 1 pkt 1 powyższej uchwały, w zakresie § 26 ust. 2 pkt 7. W uzasadnieniu podniósł, że § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie dodanego § 26 ust. 2 pkt 7 nakłada na osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę nad psami i innymi zwierzętami domowymi obowiązek niedopuszczania do zakłócania spokoju domowego przez zwierzęta domowe, zaś osoba, która nie wykonuje wspomnianego obowiązku popełnia wykroczenie, zagrożone karą grzywny, przewidzianą §31 regulaminu. Zdaniem organu nadzoru taki zapis uchwały narusza przepis art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a ponadto § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), stanowiący, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, bowiem zachowanie polegające na zakłócaniu hałasem spokoju lub spoczynku nocnego zostało już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które prawo przewiduje określone sankcje. Zgodnie z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20.maja 1971r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 ze zm.), kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny lub spoczynek nocny podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wspomniane wykroczenie może mieć również postać zaniechania, zatem jego sprawcą będzie np. posiadacz psa, który nie reaguje we właściwy sposób na szczekanie psa zakłócające spokój osób trzecich. Konkludując Wojewoda Ł. wskazał, iż przepisy § 26 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 31 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł. wkraczają w materię, która została już uregulowana w ustawie. Wobec tego przepis ten został wydany z naruszeniem prawa, albowiem mimo, iż podstawę prawną wydania wskazanego wyżej regulaminu stanowił art. 4 ustawy z dnia 13.września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U nr 236 z 2005r., poz. 2008 ze zm.), to zawarte w tymże przepisie regulacje, zdaniem Wojewody, nie mogą dotyczyć zakresu spraw uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, datowanej na dzień 4.września 2009r., Rada Miejska w Ł. wyjaśniła, iż przepisem prawnym jest część aktu prawnego (ustawy, umowy międzynarodowej, rozporządzenia) wyodrębniona jako artykuł, paragraf itp. Wobec tego zakaz sformułowany w § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie został naruszony przez § 26 ust. 2 pkt 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł.. Co więcej zapis regulaminu dotyczy innej kwestii, niż wskazywany przez organ nadzoru przepis art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, bowiem nakłada na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązek zapobiegania, niedopuszczania do zakłócania spokoju domowego a Kodeks wykroczeń nakłada sankcje karne za zakłócenie, czyli zdarzenie, wybryk, skutek, który już nastąpił. Ponadto postanowienia regulaminu odnoszą się do spokoju domowego bez określania czasu dobowego, zaś zapisy kodeksu dotyczą porządku publicznego, spoczynku nocnego (zazwyczaj między godz.22 a godz. 6) i miejsca publicznego. Wobec odmowy uchylenia kontestowanej uchwały Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 142 z 2001, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł." w części § 1 pkt 1 w zakresie dotyczącym § 26 ust. 2 pkt 7 zarzucając: istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji RP oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej". Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności przepisu § 1 pkt 1 ww. uchwały w zakresie § 26 ust. 2 pkt 7, podtrzymując argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Ł.. Ponadto organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała została podjęta w ramach kompetencji i obowiązków nałożonych na Radę przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazując, że przepisy porządkowe wbrew swej nazwie nie dotyczą porządku w sensie czystości lecz mogą regulować sytuacje realnego niebezpieczeństwa katastrof i wypadków bądź narażenie pojedynczego człowieka na uszkodzenie ciała, trwałe kalectwo lub śmierć. Mogą one być wydawane, jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki: powstanie sytuacja zagrożenia życia lub zdrowia obywateli lub konieczność zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz brak uregulowania tej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W konkluzji Rada Miejska w Ł. podniosła, że podejmując uchwałę Nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł." w zakresie dotyczącym § 26 ust. 2 pkt. 7 działała na podstawie i w granicach prawa, nie naruszyła przyjętych standardów kultury prawnej jakie zawarte są w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" a tym samym nie naruszyła art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W piśmie z dnia 1.grudnia 2009r. Rada Miejska w Ł. wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie podnosząc, iż kwestionowany zapis uchwały został w całości uchylony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Nr [...]. Uchwała wspomniana opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 10.grudnia 2009r. nr 361 pod poz. 2930. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchylenia przepisu § 26 ust. 2 pkt 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł., przyjętego w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie kolejnej uchwały rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, mającego na celu ocenę jej legalności. Zaskarżony akt wszedł bowiem do obrotu prawnego w związku z ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym i obowiązywał do dnia jego uchylenia. Zatem kwestionowana uchwała wywołała określone skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może odwrócić jej uchylenie po półrocznym okresie, jako że nie rodzi ono skutku ex tunc. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.marca 2007r., sygn.akt II OSK 1776/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 327767 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28.lutego 2007r., sygn.akt II SA/Gl 730/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 340147). Powyższe oznacza zaś, że wniosek pełnomocnika Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc natomiast do oceny legalności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. w zaskarżonej części, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż zakwestionowany zapis zamieszczony w zaskarżonej uchwale, narusza przepisy prawa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13.września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. nr 236 z 2005r., poz.2008 ze zm.), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin taki, w świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.), ma charakter przepisu prawa miejscowego, a tym samym stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania Rady Miejskiej w Ł.. Tymczasem kontrolowany zapis § 26 ust. 2 pkt 7 regulaminu, nakładający na osoby utrzymujące lub sprawujące nad psami i innymi zwierzętami domowymi obowiązek niedopuszczania "do zakłócania spokoju domowego przez zwierzęta domowe", zawiera sformułowania nieznajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizując ten zapis należy także mieć na uwadze treść przepisu art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakazujący wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Ponadto wskazać trzeba również, iż niewykonanie przez osobę utrzymującą lub sprawującą pieczę nad zwierzęciem obowiązku niedopuszczenia do zakłócania spokoju domowego, stanowi w myśl art. 10 ust.2a analizowanej ustawy wykroczenie, karane grzywną. W tej sytuacji, pomijając niezbyt fortunne (w rezultacie zaś trudne do wyegzekwowania) określenie obowiązku jako "nie dopuszczanie do zakłócania spokoju domowego przez zwierzęta domowe", zgodzić należy się z Wojewodą [...], ze kwestia ta została już uregulowana w art.51 § 1 Kodeksu wykroczeń stanowiącym, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wskazać zatem należy, że § 26 ust. 2 pkt 7 regulaminu, wprowadzony zaskarżoną uchwałą narusza jedną z zasad techniki prawodawczej, ustalonej w § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908). Zgodnie z przywołaną regulacją, w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, co możliwe jest jedynie w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7.grudnia 2006r., sygn.akt II SA/Go 471/06, Dz.Urz. Woj.Lubuskiego nr 3 z 2007r., poz. 55 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25.marca 2003r., sygn.akt II SA/Wr 2572/02, Dz.Urz. Woj. Opolskiego nr 78 z 2003r., poz. 1520). Odnosząc się zatem do argumentacji, przedstawionej w odpowiedzi na skargę, za nieuprawnioną uznać należy konkluzję, iż skoro "Regulamin odnosi się do spokoju domowego bez określenia czasu dobowego, natomiast Kodeks wykroczeń odnosi się do porządku publicznego, spoczynku nocnego (...) i miejsca publicznego", nie można mówić o naruszeniu zasad techniki prawodawczej. Byłaby to bowiem niedopuszczalna modyfikacja regulacji ustawowej, dla której podstawy nie można doszukiwać się w treści art. 4 ust. ust.2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętej skargą regulacji. Z uwagi natomiast na fakt, iż kontestowany zapis uchwały w dacie wyrokowania już nie obowiązywał, za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jego wykonywania w trybie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,00,-zł. LS