II SA/Łd 892/19

Dnia 21 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 roku sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasto Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości - oddala sprzeciw. A. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B.-A., K.B. i E.D., uchylił w całości decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2009 roku, sprecyzowanym dnia 15 marca 2010 roku, Z. i J. małż. B. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 190/192. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], znak: [...], wyłączył Prezydenta Miasta Ł. od rozpatrzenia sprawy zwrotu ww. nieruchomości oraz wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia wcześniejszych decyzji w toku kontroli instancyjnej, Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...], znak: [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w B o powierzchni 6,0470 ha (obecnie w Ł., przy ul. A 190/192), oznaczonej na planie pomiarowym, zaewidencjonowanym dnia 8 maja 1971 roku, nr [...], jako działka nr ewid. 292/2, pochodząca z nieruchomości rolnej stanowiącej według KW Nr [...] współwłasność J. i Z. małż. B. wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...], nr [...]. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A.B.-A., K.B. i E.D., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 maja 2018 roku, sygn. II SA/Łd 248/18, po rozpoznaniu skargi A. B.-A., K.B. i E.D., na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B o powierzchni 6,0470 ha (obecnie w Ł., przy ul. A 190/192), oznaczonej na planie pomiarowym, zaewidencjonowanym w dniu 8 maja 1971 roku, nr [...] jako działka nr ewid. 292/2. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2204 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła A. B.-A., K.B. i E.D., które wskazały na naruszenie: 1. art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na nieruchomości tej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu na jaki została wywłaszczona pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i co więcej cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; 2. art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy na tejże części nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej, zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 roku, sygn. II SA/Łd 248/18 w sytuacji gdy ww. zalecenia wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem skargi, tj. w postaci dokładnego określenia części nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia; nie została zbadane czy obecnie istnieją przesłanki negatywne, sprzeciwiające się zwrotowi części nieruchomości, a także rozważenia zasadności powołania biegłego w celu ustalenia zakresu wykorzystania nieruchomości zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez niepodjęcie z urzędu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy tj.: a) dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o opinię geologiczną z listopada 2004 roku sporządzoną przez inż. Z.P., podczas gdy jak wynika z analizy przedmiotowej sprawy, przedmiotowa opinia co do ustalenia zakresu wykorzystania nieruchomości dotyczyła jedynie części nieruchomości odwołujących; b) niedopuszczenia i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu geologii i geodezji, bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, a także wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi co do zasadności powołania ww. biegłych a to w konsekwencji nie wyjaśnienie przez organ, czy na wywłaszczonej nieruchomości rzeczywiście prowadzona była lub jest eksploatacja kruszywa, a jeśli tak, to na jakiej części, a także ewentualnie, czy część wywłaszczonej nieruchomości, na której nie była prowadzona eksploatacja kruszywa została rzeczywiście dotknięta degradacyjnymi skutkami robót górniczych; c) niewyjaśnieniu i braku określenia jaka część nieruchomości odwołujących nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji decyzją z 2005 roku przesądził przedmiotowy stan rzeczy, a co prowadzi do wniosku, iż brak jest przesłanek negatywnych sprzeciwiających się zwrotowi co najmniej części nieruchomości; 5. art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; Opierając się na wskazanych zarzutach autor odwołania wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji bądź uchylenie w całości decyzji oraz wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości. Wniesiono również o dopuszczenie dowodu z łącznej opinii biegłych z zakresu geologii oraz z zakresu geodezji. Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz cytując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazał, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...], nr [...] wywłaszczyło, na wniosek [...] Zakładów Eksploatacji w Ł. z dnia 1 czerwca 1971 roku, na rzecz Państwa część nieruchomości położonej w B o powierzchni 6,0470 ha (obecnie w Ł., przy ul. A 190/192), oznaczonej na planie pomiarowym, zaewidencjonowanym w dniu 8 maja 1971 roku, nr [...] jako działka nr ewid. 292/2, pochodząca z nieruchomości rolnej stanowiącej według KW Nr [...] współwłasność J. i Z. małż. B.. Przywołane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku nr 18, poz. 94). Po rozpoznaniu odwołania, Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w dniu [...] wydała orzeczenie nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z orzeczenia z dnia [...], nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...], przeznaczona była pod eksploatację kruszywa. Jak wynika z ww. decyzji z dnia [...], zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu oznaczonego na planie sytuacyjnym literami ABCDEFA o powierzchni 10,64 ha dla punktu eksploatacji kruszywa B, pow. [...]. Przy czym z załączników graficznych, znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 292/2 miało znajdować się nie tylko wyrobisko górnicze ale także zwałowisko nakładu oraz otwory wiercone. Następnie Wojewoda sięgając do treści art. 153 P.p.s.a. i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2018 roku wskazał, iż Starosta [...] przedwcześnie orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości. Ponadto, Starosta nie zastosował się do kluczowych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 29 maja 2018 roku. Nie ustalono czy na części nieruchomości w tym części działki nr ewid. 290/39 cel wywłaszczenia był realizowany. Naruszono obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyczerpującej oceny zebranego całego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponadto Starosta nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wniosku dowodowego o powołanie biegłego w celu ustalenia zakresu wykorzystania części nieruchomości. W przypadku uznania, iż część nieruchomości kwalifikuje się do zwrotu, winna być sporządzona mapa do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości oraz operat szacunkowy, określający jak kształtowała się wartość nieruchomości od dnia jej wywłaszczenia do dnia jej zwrotu. Na podstawie zgromadzonych dowodów i ich oceny Wojewoda wskazał, iż twierdzenie Starosty, iż cel wywłaszczenia realizowany był na całej nieruchomości jest przedwczesne, bowiem nie zgromadzono i nie zbadano całości materiału dowodowego. Zarzuty zawarte w odwołaniu zasługują na uwzględnienie, a organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Starosty [...], co przesądziło o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego (w tym wytycznych zawartych w wyroku) i rozważenie możliwości sporządzenia opinii geologicznej i geodezyjnej, a także ewentualnej mapy podziałowej i operatu szacunkowego, obejmuje zasadniczy zakres postępowania w sprawie ustalenia zasadności zwrotu nieruchomości. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem powyższe ustalenia wpływają bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny ich oceny przez organy obu instancji. Ze względu na charakter sprawy regulacje zawarte w art. 96a-96n znowelizowanego K.p.a., w postępowaniu nie mają zastosowania. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciwie Gmina Miasto Ł. wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Opierając się na wskazanym zarzucie autor sprzeciwu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że z nowych dowodów pozyskanych przez Starostę [...] wynika, że cała działka nr ewid. 292/2 była wykorzystywana na cele wskazane w decyzji, a więc także cała działka nr ewid. 290/39, która powstała z części działki nr ewid. 292/2. Wskutek tego nie było konieczności dodatkowego ustalania, czy część tej działki podlegała wykorzystaniu. Na podstawie bowiem art. 78 § 2 K.p.a., organ może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą, rutynową działalność organu. Jeżeli jedna ze stron wnosi o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, organ jest związany takim żądaniem jedynie w przypadku, gdy w postępowaniu niezbędne jest zweryfikowanie specjalistycznych informacji w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W ocenie autora sprzeciwu, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził nowe dowody w sprawie, które zmieniły obraz stanu faktycznego. Poza tym, samo stwierdzenie, czy na działce podjęto działalność w postaci wydobywania kopalin metoda odkrywkową samo w sobie nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, stąd dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w sprawie było zbędne. Podsumowując, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował wytyczne zawarte w wyroku, zatem brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując ponownie oceny materiału dowodowego uzupełnionego o nowe dowody. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy, W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). W oparciu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Natomiast – wbrew twierdzeniom sprzeciwu – podjęcie działań w celu uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., w razie niepowodzenia na tym polu, nie pozbawia organu drugiej instancji możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 136 § 2 K.p.a. wyłączający zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., stąd – wbrew twierdzeniom autorki sprzeciwu – w sprawie nie mogło dojść do naruszenia tych przepisów. W sprawie niewątpliwie organ pismem z dnia 16 stycznia 2019 roku skierował do skarżącej, jako inwestorki wezwanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jednak działanie to nie było podjęte w trybie art. 136 K.p.a., bowiem przybrało postać wezwania na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Wojewodzie [...], który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Starosty [...], potraktował sprawę, jako nie wyjaśnioną należycie, zatem odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była w sprawie przynajmniej przedwczesna. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo długiego toku postępowania (trwającego od grudnia 2009 roku), wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 292/2. Starosta [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 maja 2018 roku, decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A. B.-A., K.B. i E.D., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Sięgając do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2018 roku warto dostrzec, że dla oceny legalności zaskarżonych decyzji niezwykle istotne znaczenie miał fakt, że w 2005 roku te same organy wydały już decyzję w sprawie zwrotu spornych nieruchomości. I tak, Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 190/192, oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr ewid. 290/54, dawniej działka nr ewid. 292/2 o powierzchni 60.470 m2, w obrębie [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Jak wskazał Sąd, w tym przypadku nie ma powagi rzeczy osądzonej, czyli ponownego rozpatrzenia sprawy prawomocnie już rozstrzygniętej. Jak podkreślił Sąd, z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...], wynika, że na działce nr ewid. 290/35 znajduje się wyrobisko piasku, działka ta położna jest w obrębie czynnej w dacie orzekania kopalni, choć obecnie eksploatacja nie jest prowadzona. Organ przyjął, że w tej sytuacji nie zachodzą przesłanki do zwrotu, skoro nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w chwili orzekania eksploatacja nie jest prowadzona. Natomiast odnośnie działki nr ewid. 290/39 organ ustalił wówczas na podstawie opinii biegłego geodety, że na części północnej tej działki o powierzchni około 3.936 m2 była prowadzona eksploatacja kruszywa - złoża piasku z domieszką żwiru, w środkowej części o powierzchni około 3.794 m2 uformowała się skarpa wyrobiska eksploatacyjnego, zaś na części południowej tej działki o powierzchni ok. 2.543 m2 eksploatacji nie prowadzono. Biegły też stwierdził, że po zakończeniu eksploatacji w wyrobisku oraz na jego skarpie gromadzone były odpady przemysłowe i komunalne. Powyższe ustalenia dały organowi podstawy do wniosku, że część działki nr ewid. 290/39, na której dokonano eksploatacji, jak i część, na której uformowała się skarpa poeksploatacyjna wykorzystane zostały zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ ustalił również wówczas, że na pozostałej, południowej części działki nr ewid. 290/39 o powierzchni około 2.543 m2 pomimo upływu 33 lat od daty wywłaszczenia, eksploatacja kruszywa nie była prowadzona. Jak dostrzegł Sąd, w rozpoznawanej sprawie organ orzekał w innym stanie prawnym w zakresie przesłanki zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości. Zmiana dotyczy przesłanki uznania nieruchomości za zbędną. Organ winien zatem ustalić, analogicznie, jak w 2005 roku, czy nieruchomość została wykorzystana w całości bądź w części zgodnie z celem wywłaszczenia oraz czy zachodzą przesłanki zwrotu całości lub części, stosownie do wymogów aktualnie obowiązującego art. 137 ust. 2 u.g.n. Z tych przyczyn wątpliwości Sądu budziły wnioski organu, że cała nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Jak wskazał Sąd, skoro organ już raz przesądził, że określona część działki nigdy nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, to wobec braku innych dowodów i niezmienionego stany prawnego w tym zakresie organ winien się skupić na precyzyjnym określeniu, o jaką cześć nieruchomości chodzi oraz na zbadaniu czy obecnie istnieją jakieś przesłanki negatywne, sprzeciwiające się zwrotowi części nieruchomości. Uzupełniająco należy wskazać, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy obu instancji związane były, z mocy art. 153 P.p.s.a., zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związany we wskazanym zakresie jest również skład orzekający w sprawie niniejszej. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, Starosta [...] nie sprostał tym wymaganiom, co niewątpliwie obligowało Wojewodę [...] do uchylenia decyzji tegoż organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Wojewoda trafnie wskazał jakie okoliczności Starosta [...] powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić i poddać swojej ocenie. W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w toku postępowania podjął działania w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości, ale z uwagi na to, że te działania nie dały jednoznacznej odpowiedzi, organ odwoławczy zmuszony był sięgnąć do treści art. 138 § 2 K.p.a. Uwadze wszak nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez Wojewodę [...] znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, II SA/Ol 64/09 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów sprzeciwu wyjaśnić wypada, iż w kontekście przedstawionych uwag, żaden z tych argumentów nie mógł odnieść skutku. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu. D.P.