II SA/Łd 896/17

Dnia 21 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 roku sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz K. O. i K. P. części działki nr [...], położonej w Ł., w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 7 maja 2012r. K. P. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 81 o pow. 311 m2 z całości wywłaszczonej na mocy orzeczenia z dnia 28 stycznia 1971r. w celu poszerzenia i modernizacji ulicy B działki o pow. 659 m2. W dniu 14 maja 2012r. K. P. doprecyzował, że przedmiotem wniosku jest część dawnej działki nr 50/2, obecnie oznaczonej jako działka nr 100/143, a konkretnie część działki przylegająca do posesji przy ul. A 81, z wyłączeniem chodnika wzdłuż ul. B. W dniu 23 maja 2012r. wniosek w sprawie zwrotu gruntu złożyła także K. O. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3, art. 123 k.p.a., wobec spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z treści powołanych przepisów, skutkujących wyłączeniem z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł., wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekł, na podstawie z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1, art. 139, art. 140, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej: "u.g.n." – o zwrocie K. O. i K. P. zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu działki nr 100/175 o pow. 471 m2, położonej w obrębie [...] miasta Ł., przy ul. B, w częściach po 1/2, oraz zobowiązał K. O. i K. P. do wpłacenia na rzecz Gminy Ł. kwoty 446,56 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej części wypłaconego odszkodowania, zgodnie z przysługującymi udziałami, tj. po 223,28 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta Ł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc, że organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie realizacji na spornym gruncie celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie na rzecz K. O. i K. P. działki nr 100/175 o pow. 471 m2, położonej w Ł. w obrębie [...] i zobowiązał ww. osoby do zwrotu w równych częściach do wysokości udziałów na rzecz Gminy Miasta Ł. kwoty 9.196,68 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Rozpatrując odwołania złożone przez Prezydenta Miasta Ł., K. O. i K. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1, art. 139, art. 142 ust. 1 u.g.n., o odmowie zwrotu na rzecz K. O. i K. P. części działki nr 100/143, położonej w Ł. w obrębie [...], podając w uzasadnieniu decyzji, że wnioskowana do zwrotu część działki nr 100/143, oznaczona na ww. mapie jako działka nr 100/175, znajduje się w pasie drogowym ulicy Obywatelskiej zaliczonej do kategorii dróg publicznych, co wyklucza zwrot. Rozpatrując odwołanie K. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzucając nieprzeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego pozwalającego potwierdzić ponad wszelką wątpliwość przynależność spornego terenu do drogi publicznej. Pismem z dnia 25 września 2015r. (data wpływu do organu I instancji), K. O. i K. P. sprecyzowali, że żądają zwrotu 471 m2 terenu stanowiącego część działki nr 100/143. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2. art. 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie, nieodpłatnie, na rzecz K. O. i K. P. działki nr 100/175 o pow. 471 m2, położonej w Ł. w obrębie [...]. Po złożonym przez Prezydenta Miasta Ł. odwołaniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na nadal istniejącą konieczność potwierdzenia przynależności spornego terenu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 u.g.n. o odmowie zwrotu na rzecz K. O. i K. P. części działki nr 100/143, położonej w Ł. w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], z uwagi na wykluczającą zwrot przynależność terenu do drogi publicznej. Od ww. decyzji odwołanie złożył K. P. wskazując na brak podstaw, by ocenić, że sporny teren znajduje się w liniach rozgraniczających drogi. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że decyzją Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] r., orzeczono wywłaszczenie na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 81 o pow. 659 m2 z całości 1243 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym z dnia 5 września 1970 r. nr [...] jako działka nr 50/2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność J. i S. małż. P. we wspólności ustawowej. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. z dnia [...] r., sygn. Akt [...], spadkobiercami po J. P. i S. P. są: K. P. i K. O. , którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 4 u.g.n. i podkreślił, że wśród przesłanek zwrotu nieruchomości wyróżnia się przesłanki pozytywne i negatywne. Regulacja zawarta w powyższych przepisach oznacza, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Zaistnienie przesłanki pozytywnej pociąga za sobą orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ale tylko wtedy, gdy nie wystąpi żadna przesłanka negatywna. Wówczas bowiem roszczenie o zwrot nie będzie skuteczne. Organ odwoławczy podniósł, że orzekając o odmowie zwrotu spornego terenu organ I instancji wskazał na uniemożliwiającą zwrot negatywną przesłankę w postaci przynależności do pasa drogowego. Organ powołał się na okoliczność, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co wynika z art. 2 u.g.n. Jednakże, zdaniem Wojewody, nie można bezkrytycznie potwierdzić, by faktycznie teren objęty wnioskiem o zwrot stanowił część drogi publicznej. W szczególności wystarczającym dowodem na powyższe nie będzie decyzja komunalizacyjna z dnia [...] 2009r., ani też wykonywanie przez właściciela gruntu prac porządkowych, tym bardziej, że na części terenu znajduje się blaszany garaż niezwiązany z realizacją funkcji drogowej terenu. Organ II instancji stwierdził, że z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2013r. i z dokumentacji mapowej znajdującej się w aktach sprawy, a także w oparciu o dane dostępne na stronach internetowych Urzędu Miasta Ł. wynika, że sporny teren stanowi pas zieleni, w części obejmuje utwardzony kostką wjazd na posesję i blaszany garaż nietrwale związany z gruntem. Co do zasady, pas zieleni pozostaje elementem pasa drogowego. Jednakże nie każda zieleń sąsiadująca z drogą stanowi tzw. pas zieleni izolacyjnej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W realiach sprawy ważnym problemem pozostaje ustalenie w jakiej części, o ile w ogóle, pas zieleni sąsiadujący z chodnikiem podpada pod definicje zieleni izolacyjnej. Ponadto organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do kwestii wjazdu na posesję i istniejącego garażu. Nadal zatem kwestia zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu nie została rzetelnie wyjaśniona i udokumentowana. W przypadku braku możliwości potwierdzenia, czy rzeczywiście negatywna przesłanka zadecyduje o odmowie zwrotu należy ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. W ocenie Wojewody, w realiach sprawy nie było możliwe wywiedzenie wprost z treści decyzji wywłaszczeniowej celu publicznego, na jaki została przeznaczona sporna część przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się, niejako przy okazji ustaleń dotyczących odszkodowania, na cel określony jako poszerzenie ulicy B. Stan taki oznacza, że by móc cel ten wskazać organ winien posłużyć się wszelkimi dostępnym dokumentami wytworzonymi w związku z pozyskaniem nieruchomości. Ustalenie celu publicznego, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ze wskazaniem konkretnie, co na danym gruncie miało się znajdować, jest ważnym elementem postępowania zwrotowego, gdyż pozwala na wyjaśnienie, czy zamierzony cel wywłaszczenia został zrealizowany, bądź też czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające zwrot. Organ II instancji podkreślił, że we wniosku z dnia 13 listopada 1970r. o wywłaszczenie ww. nieruchomości, skierowanym do Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych, Dyrekcja Inwestycji Miejskich Ł.-Miasto III, powołując się na ostateczne uzgodnienie z dnia 10 grudnia 1969r. Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...], podała, że nieruchomość jest niezbędna pod poszerzenie ulicy B, której realizacja przewidziana jest w planie inwestycyjnym na rok 1971. W piśmie z dnia 17 listopada 1970r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury stwierdzono, że uzgodnienie zawarte w projekcie technicznym w brzmieniu "przebieg trasy projektowanej ulicy B odcinek A- Projektowana Nr 3 uzgodniono ostatecznie zgodnie z przedłożoną propozycją z zastrzeżeniem praw osób trzecich" jest równoznaczne z lokalizacja szczegółową. Niezbędnym było ustalenie w sprawie, na czym miało polegać "poszerzenie ulicy", czyli co dokładnie miało znajdować się na przedmiotowym gruncie. Dopiero w kontekście jednoznacznego ustalenia, co dokładnie miało znajdować się na terenie oznaczonym na mapie nr [...] jako działka nr 100/175 możliwe będzie odniesienie się do kwestii, na ile nastąpiła realizacja zamierzeń. Według organu odwoławczego nadal niewyjaśniona pozostaje szerokość pasa drogowego ulicy B. W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 1) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, Drogę stanowi zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast ulicę (art. 4 pkt 3). Jezdnia i chodnik stanowią części drogi. W granicach pasa drogowego ustawodawca przewidział także zieleń przydrożną, którą stanowi, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 22 ustawy o drogach, roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności, między innymi, ochronę przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby. Szerokość pasa drogowego ustalana jest w oparciu o linie rozgraniczające drogi ustalone zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym bowiem, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647, ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.z.p." – określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Jednak, dla spornego terenu nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, a obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r., choć, jak wskazano, organ I instancji nie ustalił czy na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu sytuacja nie uległa zmianie. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że niemożliwym jest ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren drogowy. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się nie przeznaczenie terenów, bo to jest przedmiotem planu miejscowego, lecz kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Powyższe oznacza, że dla precyzyjnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w oparciu o studium organ powinien oprzeć się nie tylko na załączniku graficznym, ale koniecznie powinien dokonać analizy części tekstowej dokumentu, w której ujęte mogą być zapisy, co do kierunków rozwoju systemów komunikacji zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., zakładających rozbudowę dróg według określonych w studium parametrów. Organ II instancji zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ulica B posiada klasę drogi Z i w omawianym jej odcinku jest aktualnie drogą jednojezdniową. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.) najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy klasy Z o przekroju jednojezdniowym wynosi 20 m. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ powinien ustalić zatem jakie elementy drogi znajdują się w minimalnej szerokości 20 m, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i w uzasadnieniu decyzji. W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych wskazane zostały minimalne parametry szerokości dróg, a zatem pasy drogowe mogą wykraczać poza te dane. Organ II instancji podkreślił także, że mapa z projektem podziału nr [...] z dnia 8 listopada 2012r. sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania nie będzie dokumentem potwierdzającym brak przynależności terenu do pasa drogowego. Ponadto, co już podnosił Wojewoda [...] we wcześniejszych rozstrzygnięciach (decyzje nr [...], nr [...]), nie zostało wyjaśnione, z czego wynika dokonanie podziału działki nr 100/145 w zaproponowanych granicach. Organ nie ustalił granic pasa drogowego, nie uzasadnił dlaczego zdaniem organu pas drogowy kończy się w określonej przez organ linii, nie odniósł się do kwestii zieleni izolacyjnej. Nie jest czytelne, gdzie dokładnie została poprowadzona linia podziału. Stwierdzenie zawarte w protokole ustalenia granicy sporządzonym przez geodetę E. P., nr uprawnień [...]: "granica biegnie po krawężniku chodnika", a dalej: "nie wykonano stabilizacji - granicę stanowi element sytuacyjny - krawężnik chodnika betonowego" wskazuje, że nie cały krawężnik mieści się w granicach wydzielonej działki drogowej, a stanowi jedynie rodzaj rozgraniczenia terenu, a to bezsprzecznie pozostawałoby w sprzeczności z zasadami zwrotu. Niewątpliwie bowiem, gdyby okazało się, że teren przylegający do posesji wnioskodawcy kwalifikuje się do zwrotu, to krawężnik w całości mieści w pasie drogi, jako jej element, a granica podziału winna przebiegać niewątpliwie poza krawężnikiem. Kwestia szerokości pasa zieleni przydrożnej poza krawężnikiem wymaga natomiast wyjaśnienia. Wojewoda stwierdził nadto, że organ I instancji powinien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do kwestii przebiegających przez sporny teren urządzeń technicznych - czy urządzenia te związane są z funkcjonowaniem drogi. Urządzenia służące innym celom aniżeli drogowe nie będą powodowały przynależności terenu do pasa drogi. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że nie został w sprawie zgromadzony pełny materiał dowodowy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 77 i 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonanie wskazanych w niniejszej decyzji ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji, w tym łącznie ze zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli okazałoby się to konieczne, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli K. O. i K. P., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie w sprawie toczy się już 5 lat. Organ I instancji w tym czasie wydał pięć decyzji - 3 o zwrocie spornego gruntu i 2 o odmowie zwrotu. W dwóch decyzjach o odmowie zwrotu Starosta [...] jako uzasadnienie podał, że wnioskowana do zwrotu cześć działki nr 100/143, oznaczona jako działka nr 100/175, znajduje się w pasie progowym ulicy B zaliczonej do kategorii dróg publicznych, co wyklucza zwrot. Jednak w opinii skarżących takie uzasadnienie nie ma podstaw w zgromadzonych dokumentach, a organ I instancji naruszył procedurę przy załatwianiu sprawy, nie ustalił prawidłowo faktów ważnych dla tej sprawy oraz w sposób oczywisty zignorował dowody w postaci pism Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia 3 lipca 2014r., 19 października 2015r., 13 września 2016r., w których zawarte informacje wykluczają sporny grunt z pasa drogowego. Skarżący dodali, że organ II instancji w decyzjach kasatoryjnych wielokrotnie zawierał wskazania co do niezbędnego zakresu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozostawały bez echa, co skutkowało niepotrzebnie przedłużającym się postępowaniem. W ich opinii, organ I instancji utracił zdolność do racjonalnego i merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy, a jej szybkie załatwienie to jedno z podstawowych oczekiwań wobec nowoczesnej administracji. Dlatego też, oceniając wysoko kompetencje organu odwoławczego, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w sprawie zachodzi potrzeba sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił sprzeciw K. O. Postanowienie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej zwana ustawą nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacynej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego (stosowanego w dotychczasowym brzmieniu na podstawie art. 16 tejże ustawy) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że ustalenia co do charakteru objętej żądaniem zwrotowym części działki nie są dostateczne, bowiem "nie można bezkrytycznie potwierdzić, by faktycznie teren objęty wnioskiem o zwrot stanowił część drogi publicznej". Jednocześnie, prócz negatywnego zrecenzowania stanowiska organu I instancji, nie wskazano jakie dowody winien przeprowadzić tenże organ dla precyzyjnego ustalenia powyższej okoliczności oraz z jakich przyczyn ustaleń tych nie mógł dokonać Wojewoda. Godzi się natomiast wskazać, że postępowanie w sprawie toczy się od blisko 6 lat, zaś decyzje kasacyjne były przez organ odwoławczy podejmowane już uprzednio czterokrotnie. Organ I instancji, wykonując wcześniejsze wytyczne Wojewody, poszukiwał dowodów archiwalnych oraz gromadził materiał dowodowy, pochodzący z różnych źródeł. Jeśli przeto Wojewoda uznaje ten materiał za "niewystarczający dla rozstrzygnięcia" winien uzupełnić go w stopniu koniecznym do przesądzenia zasady żądania zwrotowego. Ustalenie treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki, objętej żądaniem zwrotu czy też ewentualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekracza możliwości dowodowych organu odwoławczego, tym bardziej, że akty te (jeśli zostały uchwalone) są publicznie dostępne. To samo dotyczy ustalenia "w jakiej części, o ile w ogóle, pas zieleni sąsiadujący z chodnikiem podpada pod definicję zieleni izolacyjnej". Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy (protokół oględzin, informacje zarządcy drogi i gestorów sieci etc.) wymaga oceny, od której organ odwoławczy bezzasadnie się uchylił, nie wskazując braków postępowania wyjaśniającego, których ewentualne uzupełnienie nie byłoby możliwe w ramach kompetencji organu odwoławczego. Jeśli natomiast chodzi o sporządzenie mapy z projektem podziału czy wykonanie operatu szacunkowego, wskazać należy, że oba te dowody zostały przez organ I instancji przeprowadzone. Brak jest przeszkód do ewentualnego ich uzupełnienia, poprawienia czy aktualizacji na etapie postępowania odwoławczego, o ile zaktualizuje się przesłanka umożliwiająca zwrot nieruchomości. Nie będzie to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W ocenie Sądu zatem, wskazane przez Wojewodę okoliczności nie uzasadniają wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od sprzeciwu. A.B.