II SA/Łd 9/17

Dnia 27 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 roku sprawy ze skargi C. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika ścieków 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia C. N. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 98, poz. 414 ze zm.) nakazał C. N. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika na ścieki. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 990/00. Wobec uzyskania oświadczenia zobowiązanego z dnia 17 marca 2011 r., iż rozbiórki nie dokonał, odstąpiono od oględzin, a następnie w dniu 29 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał upomnienie, które skutecznie doręczono w dniu 3 czerwca 2014 r. Mimo upomnienia zobowiązany nie wykonał obowiązku wynikającego z opisanej decyzji. W tym stanie rzeczy w dniu 14 lipca 2014 r. organ powiatowy wydał tytuł wykonawczy Nr [...] skierowany do C. N. jako zobowiązanego. Kolejnym krokiem było postanowienie z dnia [...] Nr [...] którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na C. N. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000,00 zł wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68,00 zł oraz wezwał do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia. Na powyższego postanowienie z dnia [...] W. N. i C. N. złożyli zażalenie. Zażalenie W. N. zostało rozpatrzone odrębnie, w wyniku czego zapadło postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] umarzające postępowanie zażaleniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 403/15 oddalił skargę W. N. wniesioną na w/w postanowienie i jednocześnie odrzucił skargę C. N. Natomiast w wyniku rozpatrzenia zażalenia C. N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił w/w zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 629/15 uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji i jednocześnie odrzucił skargę W. N. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] Organ przywołując treść art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2016 r., poz. 599 z późn. zm. przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.e.a.") wyjaśnił, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125-126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, iż w omawianym przypadku organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania, tj. wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o Nr [...] z dnia [...] oraz wskazania zawarte w w/w przepisie, w zakresie wysokości nakładanej grzywny uznał, iż kwota 2.000,00 złotych winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji organu I instancji. Zauważył ponadto, iż w przypadku wykonania przez stronę zobowiązaną obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] może ona wystąpić, zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o umorzenie nieuiszczonej grzywny. Natomiast zgodnie z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta w celu przymuszenia może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny nie dość, że orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, to jeszcze naraziłby się na zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Wskazał nadto, iż związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 629/15, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.), który stanowi, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że "wskazane przez organ okoliczności dotyczące prób zalegalizowania obiektu, co do którego funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocna decyzja o rozbiórce nie mają znaczenia na tym etapie postępowania, a przede wszystkim ich wyjaśnienie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślić bowiem należy, że poza kontrolą w postępowaniu egzekucyjnym pozostaje decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki. Co więcej, zauważyć przy tym należy, a co wynika również z akt sprawy, że NSA OZ w Łodzi. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 990/00 wyrokiem z dnia 30 maja 2003 roku, po rozpoznaniu skargi C. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] nakazującą rozbiórkę, oddalił skargę. Z akt sprawy wynika, że rzeczona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, co więcej postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w oparciu o wystawiony, a poprzedzony stosownym upomnieniem tytuł wykonawczy". W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z wnioskiem W. i C. N. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] stanowiącej podstawą egzekucji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] znak [...] W. i C. N. złożyli do WSA w Łodzi skargę na wymienione na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] W uzasadnieniu skarżący opisali stan faktyczny podkreślając, iż szambo zostało zrealizowane prawidłowo i nie ma podstawy do nakazania jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Rozpatrując skargę C. N. przypomnieć trzeba, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 629/15, uchylił zaskarżone przez W. i C. N. postanowienie [...]WINB z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika ścieków oraz odrzucił skargę W. N. Co jednak ważne dla obecnie kontrolowanego postępowania, wytyczne sądu sformułowane wówczas w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. wiążą nie tylko organ, ale i sąd ponownie analizujący sprawę. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania traktować trzeba jako naruszenie normy prawa materialnego. Uznanie określonej okoliczności, jej sprecyzowanie, jako element oceny stanu faktycznego nie może naruszać art. 153 p.p.s.a., normującego zasadę związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt II GSK 104/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1401/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 347/13 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że związanie sądu, co wyraźnie akcentuje się nie tylko w orzecznictwie, ale i w piśmiennictwie, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W konsekwencji powyższego, jako przesądzone trzeba ocenić ustalenia sądu dokonane w ramach poprzedniej kontroli. Przystępując do oceny kwestionowanego aktu, mając na uwadze zarzuty strony podnoszone w skardze, wyraźnie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł. nie zaś decyzja o orzeczeniu rozbiórki. Tym samym argumenty strony co do prawidłowości czy też słuszności podstawy obecnie nałożonej grzywny, czyli nakazu rozbiórki nie mogą odnieść skutku. Zastosowana przez organ instytucja grzywny jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Już z samej nazwy wynika, że jest to środek o charakterze przymuszającym do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] którą nakazano C. N. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika na ścieki. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 u.p.e.a. - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania, że wystąpiła omawiana przesłanka wystarczy sama bierność w wykonaniu obowiązku, pomimo że decyzja stała się wykonalna. W niniejszej sprawie, bezsprzecznie decyzja stanowiąca źródło obowiązku była wykonalna, a skarżący w wykonaniu obowiązku wykazał się biernością. Od ustalonej, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. daty wykonania obowiązku upłynęło bowiem wiele lat, a pomimo tego nie został on do tej pory zrealizowany. Akta sprawy wskazują także, że organ – działający jako wierzyciel - długo zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z określonego w sentencji decyzji obowiązku. Nadto zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało C. N. do działania. Powtórzyć ponownie należy, iż zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie obowiązku rozbiórki obiektu budowanego, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11 – Lex nr 1252196). Wskazać również trzeba, jak wyraźnie wynika z art. 125 § 1 u.p.e.a., że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W przypadku zatem wykonania przez skarżącego nakazu rozbiórki opisanego na wstępie zbiornika na ścieki, obowiązkiem organu egzekucyjnego będzie umorzenie nałożonej na skarżącego grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wskazującego na kolejność stosowanych środków. W myśl tegoż przepisu, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać min. zagrożenie, że w razie niewykonania obowiązku, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. Wysokość zaś wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 tej ustawy i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714). AC