II SA/Łd 90/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu K. C. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015r. odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce nr 82/2 w O. W dniu 6 lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo, opatrzone datą 5 stycznia 2014 r., w którym B. M. wnosi o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę żądania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania uznając, iż B. M. nie jest stroną postępowania, co za tym nie przysługuje jej prawo wnioskowania o wznowienie postępowania. W toku kontroli międzyinstancyjnej, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie i przystąpił do określenia obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta [...], wskazując na art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 150, art. 149 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2014 r. Po ponownym przeanalizowaniu zgormadzonego materiału oraz dokumentacji projektowej organ I instancji uznał, iż w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. prawidłowo określony został obszar oddziaływania budynku, w konsekwencji prawidłowo ustalono krąg stron postępowania. Co oznacza, iż B. M. nie posiada przymiotu strony, co za tym nie przysługuje jej prawo skutecznego wystąpienia z wnioskiem o uchylenie kwestionowanej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca zarzuciła rażące naruszenie art. 151 § 2 k.p.a., podnosząc, że świadczy o tym samo sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji, nadto organ nie wyjaśnił na jakiej zasadzie stwierdził upływ terminu przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.), bądź brak wpływu przesłanki wznowienia na treść decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.). Organ I instancji nie umożliwił również stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), co pociąga za sobą naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione i przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, wobec których strona nie miała możliwości się wypowiedzieć. Co więcej uchybienia przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. organ dopuścił się również względem P. S. Odwołująca nie zgodziła się nadto z wywodami organu dotyczącymi braku posiadania przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej jako: ustawa) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, jak określa art. 3 pkt 20 ustawy, obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Do tych przepisów, zdaniem odwołującej, zaliczyć należy także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie), ale i przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, co oznacza, że niewątpliwie inwestycja dotyczy interesu prawnego odwołującej. Nadto, w ocenie odwołującej powoływanie się przez organ I instancji na rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest wybiórcze i niewystraczające. Organ nie wyjaśnił jak, w kontekście realizacji inwestycji, będą się kształtować odległości określone w § 13 rozporządzenia. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przystępując do rozważań organ szczegółowo scharakteryzował tryb nadzwyczajny inicjowany wnioskiem opartym na przesłance z art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. Następnie przywołał brzmienie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy, § 12 rozporządzenia i wyjaśnił, iż sporny budynek został usytuowany bezpośrednio w granicy z działką nr 80 i 3 m oraz 4 m od granicy z działką nr 84, jego usytuowanie nie zakłóci użytkowania nieruchomości odwołującej (działka nr 84) i nie spowoduje przesłaniania budynku mieszkalnego tam posadowionego co oznacza, iż przesłanki z § 13 rozporządzenia są spełnione. Nadto sporny budynek od strony działki nr 80, zgodnie z § 273 ust. 3 rozporządzenia, posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego zaprojektowaną stosownie do § 235 ust. 1- 3 rozporządzenia. Przedmiotowy budynek nie zmieni naturalnego kierunku spływu wód gruntowych oraz nie powoduje zmiany stanu wody na gruncie, wody opadowe zostaną odprowadzone na teren nieutwardzony inwestora działki. Dalej organ wskazał, iż z projektu zagospodarowania wynika, że miejsce postojowe zaprojektowane w odległości 3 m od granicy działki nr 84 jest zgodne z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Inwestycja jest zgodna także z ostateczną decyzją Burmistrza O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o warunkach zabudowy. Ponadto inwestycja, która po jej realizacji będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie będzie także oddziaływać na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Reasumując, uciążliwość związana z budową budynku od strony działki odwołującej zamyka się w granicy własności inwestora. Słusznie zatem organ I instancji stwierdził, iż odwołująca posiada wyłącznie interes faktyczny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie wykazała zaś interesu prawnego, również z materiału dowodowego nie wynika, aby taki interes posiadała. Odpowiadając na sformułowany w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ podniósł, iż materiał nie był merytorycznie uzupełniany, więc przed wydaniem decyzji nie zachodziła potrzeba zawiadomienia stron w tym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. wniosła o uchylenie w całości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz uznanie za stronę postępowania. Uzasadniając skarżąca wskazała, iż w jej ocenie nie zostały spełnione warunki dotyczące dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego, zapewnienia ochrony przed uciążliwościami takimi jak hałas, wibracje, szkody w budynku mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe precyzujące skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r. Przystępując do rozważań przypomnieć należy, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem B. M. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającą projekt i udzielającą P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce nr 82/2 w O. Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analizując zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem organu I instancji, w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego, stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowo decyzja ta, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 15 w związku z art. 138 k.p.a., została utrzymana w mocy w następstwie kontroli międzyinstancyjnej. Istotne jest, iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania, winna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji. Decyzja taka nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn.akt II OSK 140/10, z dnia 11 maja 2010 r., sygn.akt II OSK 768/09, z dnia 19 października 2011 r., sygn.akt II OSK 1406/10 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, iż wnosząc o wznowienie postępowania skarżąca powoływała się na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r. I prawidłowo uczynił organ I instancji wydając w dniu [...] maja 2015 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Prawidłowo również organ I instancji, a za nim i organ odwoławczy, argumentował, po analizie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, iż kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn.akt II SA/Po 673/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn.akt II OSK 490/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 496/13). Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego podania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 48/13; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn.akt II OSK 1596/08; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn.akt II OSK 1296/10). Uwzględniając powyższe rozważania istotnym jest dla rozstrzygnięcia czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma przy tym znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi temu przysługiwał. Obszar oddziaływania obiektu, zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy, został określony jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Kwestia ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego. Natomiast ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia, winna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu, stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji, poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego, w pełni zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim sporny budynek, zgodnie z postanowieniami § 12 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, usytuowany został w bezpośredniej granicy z działką nr 80 i 3m oraz 4m od granicy z działką nr 84 stanowiącej własność skarżącej. Takie usytuowanie budynku względem działki skarżącej niewątpliwie nie spowoduje jej zacienienia, co wykazał organ. Nie dojdzie do zmiany naturalnego kierunku spływu wód gruntowych i zmiany stanu wód na gruncie. Projektowane miejsca postojowe mają być sytuowane w odległości 3m od granicy działki skarżącej, co jest zgodne z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem sądu, w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych, zgodzić trzeba się z organami, iż skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego, który zostałby naruszony na skutek realizacji inwestycji. Nadto część zarzutów skarżącej dotyczy kwestii poprzedzających uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę związanych bowiem z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalonymi inną decyzją, niż badana decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. Reasumując, analiza dokumentów zgromadzonych w ramach prawidłowo wznowionego postępowania nie pozwala na przychylenie się do stanowiska strony skarżącej. Zakres budowy na jaką zezwalała decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. uzasadnia ocenę, iż granice oddziaływania obiektu pokrywają się z granicami nieruchomości inwestycyjnej. Zachowane są wymagania techniczno-budowlane związane z realizacją budynku, przede wszystkim odległości od granicy nieruchomości. Podzielić należy ocenę organu, iż planowana inwestycja, w jej aktualnym kształcie, nie będzie powodowała jakichkolwiek ograniczeń, zagrożeń, ani uciążliwości dla sfery praw i obowiązków skarżącej. Skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, a ten nie jest wystarczający dla podważenia prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nadto przyszły sposób wykorzystania przedmiotowego budynku pozostaje bez wpływu na możliwość zakwestionowania decyzji zezwalającej na jego realizację. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają także zarzuty strony dotyczące postępowania rozgraniczeniowego i wbrew stanowisku strony ustalenie przebiegu granic nie stanowi elementu niezbędnego i poprzedzającego wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Nie mogły odnieść oczekiwanego skutku również argumenty skarżącej związane z ewentualnymi immisjami, których źródłem będzie powstający budynek. Na etapie postępowania z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ obowiązany jest zbadać i zapewnić aby zamierzenie budowlane zostało zrealizowane z poszanowaniem przepisów budowanych, w tym techniczno-budowlanych, aby zabezpieczone zostały interesy osób trzecich ale w graniach jakie wyznaczają przepisy budowlane. Roszczenia związane z ewentualnymi immisjami o innym charakterze mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, z powództwa cywilnego, pozostają bowiem poza kompetencją organów administracji publicznej. Sąd uznał także, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja zapadła po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a jej wydanie nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa, po prawidłowym zbadaniu kwestii interesu prawnego skarżącej. Ponownie podkreślić trzeba, że kontrola decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym polega na badaniu przesłanki z art.145 k.p.a. i nie może prowadzić do ponownego badania zgodności z prawem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie w takim zakresie, jak ma to miejsce w zwyczajnym trybie odwoławczym. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 250 p.p.s.a. w związku § 3, § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1805). ds