II SA/Łd 902/07

Dnia 8 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. Ł. i J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. i M. P. pozwolenia na dobudowę z nadbudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja uwzględnia wniosek inwestora. W odwołaniu od tej decyzji K. Ł. i J. Ł., wnosząc o jej uchylenie, zarzucili naruszenie ich uprawnień jako osób trzecich – art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 pkt 2, ust. 6 i 7, § 13, § 140 pkt 1, § 309 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazali, że brak jest na ich działce podobnie usytuowanego budynku i nie wydano pozwolenia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zajętym w piśmie z dnia 13 czerwca 2007r., znak: [...] zarzucili, iż nie jest prawdą, że zwiększy się tylko wysokość nowego budynku do poziomu 7,67 m, gdyż nadbudowuje się ścianę przy przybudówce od strony zachodniej na kolejnym odcinku o długości 5 m, przysłaniając ich działkę od południa na prawie całej długości. Wyrazili wątpliwości, co do możliwości budowy, remontu i możliwości konserwacji "tak dużej ściany". Nadto odwołujący się podnieśli, że na działce inwestorów jest 20 m wolnej przestrzeni w kierunku południowym, w związku z czym budynek winien być rozbudowywany w tamtym kierunku. W okresie zimowym cień już istniejącego budynku przysłania do połowy wysokości elewację ich budynku. Projekt zaś przewiduje podniesienie wysokości o kolejne 45 cm. Istniejąca kotłownia z kominem o wysokości około 3 m od strony zachodniej pozostanie w stanie dotychczasowym, lecz stwarza zagrożenie dla higieny i zdrowia, gdyż zbyt niski komin nie spełnia wymagań technicznych. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej dobudowę z nadbudową (rozbudową) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. A w W. usytuowanego w granicy z działkami sąsiednimi. Z akt sprawy wynika, iż M. P. i A. P. w dniu 11 marca 2007r. złożyli wniosek o pozwolenie na dobudowę z nadbudową wskazanego budynku, lecz wycofali go w dniu 8 maja 2007r., co skutkowało umorzeniem postępowania przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...]. W dniu 9 maja 2007r. inwestorzy złożyli nowy wniosek, co skutkowało wszczęciem postępowania przez organ pierwszej instancji. Starosta [...] ustosunkował się w swoim piśmie do zastrzeżeń skarżących informując, że projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi oraz nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich, lecz nie zawarł powyższego w uzasadnieniu swojej decyzji, stwierdzając jedynie, że decyzja uwzględnia wniosek inwestora w całości. Zdaniem organu odwoławczego sytuowanie obiektu w sposób określony w przedłożonym przez inwestorów projekcie zagospodarowania jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dopuszczają lokalizację obiektów bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie interes ten został zachowany. Wojewoda [...] stwierdził następnie, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta W., od której służyło stronom odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że żadna ze stron nie wniosła odwołania. W związku z czym, decyzja ta stała się ostateczną w dniu 21 grudnia 2006r. Przepisy o warunkach technicznych nie dotyczą zacieniania działek budowlanych i mają zastosowanie tylko do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wojewoda [...] wyjaśnił również, iż sprawa remontowania i konserwowania ściany znajdującej się w granicy działki jest możliwa w oparciu o przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane. Nadbudowa została zaprojektowana w nieprzekraczalnej linii zabudowy, a rozbudowa odbywać się będzie w głąb działki nr [...], zgodnie z sugestią skarżących. Z analizy zacienienia budynku skarżących przez nadbudowany budynek, wykonanej przez autora projektu, jednoznacznie wynika, że sytuacja taka nie zachodzi. Organ odwoławczy zauważył nadto, iż kwestia istniejącej kotłowni nie była przedmiotem opracowania, a jej funkcjonowanie nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Wojewoda [...] stwierdził dalej jednakże, że organ pierwszej instancji powinien zawsze w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkować się do informacji i wyjaśnień podnoszonych przez skarżących. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu wyeliminowania powyższych uchybień i wydać stosowną decyzję zgodną z przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję K. Ł. i J. Ł. zarzucili, iż ich zastrzeżenia ciągle nie są uwzględniane, a organ pierwszej instancji wydał nową decyzję nr [...] udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] określa jedynie możliwość rozbudowy w/w budynku i informuje o tym, że na etapie projektowania będą znane szczegółowe rozwiązania oraz sposób przebudowy. Informacja ta jest zawarta w uzasadnieniu wskazanej decyzji, w związku z czym nie widzieli potrzeby wnoszenia od niej odwołania. Skarżący wskazali także, iż w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja pozwalająca na sytuowanie budynku przy granicy działek, gdyż na działce inwestorów jest do zagospodarowania około 500 m2 wolnej przestrzeni w kierunku południowym. Zdaniem K. Ł. i J. Ł. cały budynek winien być zatem rozbudowywany w tamtym kierunku. Przy czym jego rozbudowa nie powinna pogarszać i tak bardzo złej sytuacji wynikającej z zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ administracji stwierdził, że odległość projektowanej nadbudowy do budynków skarżących się nie zmieni i będzie wynosić 24 m. W piśmie z dnia 24 października 2007r. skarżący dodatkowo podnieśli zarzuty dotyczące postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołali się na okoliczność wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], a nadto stwierdzili, że wątpliwości budzi stan prawny budynków, które mają być nadbudowywane. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2008r. uczestnicy postępowania M. P. i A. P. wnieśli o oddalenie skargi oraz zgodnie oświadczyli, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w dniu [...] Starosta W. wydał kolejną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zadaniem sądów administracyjnych jest jedynie badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bada zatem z urzędu zgodność zaskarżonego aktu i czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Przy czym uwzględnia stan faktyczny ustalony w czasie wydawania zaskarżonego aktu lub podejmowania czynności. Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza zatem przedmiot tego aktu – w rozpoznawanej sprawie decyzja kasatoryjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok jest natomiast wydawany na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że Sąd rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie nie jest władny uwzględnić zarzutów skarżących dotyczących postępowania poprzedzającego wydanie przez Burmistrza Miasta W. decyzji z dnia [...], nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz nowej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...], znak: [...] jako niezwiązanych z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] wskazać jednakże należy, iż zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną jej wydania – art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja czyni zadość tym wymogom. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zawierało poza sformułowaniem "decyzja uwzględnia wniosek inwestora" żadnego innego uzasadnienia. Jak trafnie zaś zauważył Wojewoda [...], organ pierwszej instancji winien był w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkować się do informacji i wyjaśnień podnoszonych przez skarżących. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98 – Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowany). Podzielić również należy stanowisko organu odwoławczego, iż nieprawidłowym było ustosunkowywanie się przez Starostę [...] do zastrzeżeń podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 13 czerwca 2007r., znak: [...]. Rozważania tego rodzaju winny bowiem znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Wskazać przy tym trzeba, iż jedną z zasad postępowania administracyjnego jest jego jawność w stosunku do stron. Nie jest więc dopuszczalnym przenoszenie części uzasadnienia decyzji do odrębnych pism (por. np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998r., I SA/Kr 879/97 – Lex nr 33392). W takiej zaś sytuacji konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Wskazać w tym miejscu również trzeba, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (tak też NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998r., III SA 1679/96 – Lex nr 35460). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałoby związanie organu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem pierwszej instancji. Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, może ona wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. Dodać w tym miejscu nadto trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał jedynie na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wydania stosownej decyzji zgodnej z przepisami prawa nie przesądzając wszak treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jak zaś wynika z akt sprawy Starosta [...] kolejną decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt i udzielił uczestnikom postępowania pozwolenia na budowę obejmującego planowaną inwestycję, od której to decyzji skarżący ponownie wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. A.D.