II SA/Łd 927/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło własne postanowienie z dnia [...], Nr [...] o zwrocie wniosku w całości i orzekło co do istoty oraz odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnego własnego orzeczenia z dnia [...], Nr [...] ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A Nr 92, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a obowiązująca od dnia 1 stycznia 2005 roku. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepis art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, iż do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Zgodnie z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Strona we wniosku o przywrócenie terminu wskazała, iż brak było pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia, jak również to, że zachowała ustawowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Bezspornym jest, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swym prawomocnym postanowieniu z dnia [...], Nr [...], nie pouczyło o ani o prawie do wniesienia zażalenia ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie ulega także wątpliwości, iż sąd administracyjny wywiódł w swym orzeczeniu, iż takie prawo przysługuje. Organ tym poglądem jest związany. Skoro organ nie pouczył o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po prawomocnym rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku został złożony, to z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia ustała przyczyna uniemożliwiająca skorzystanie z tego środka prawnego, a bezspornym jest, że strona nie ponosiła winy w uchybieniu terminu, bowiem o tym terminie nie była pouczona. Na tej podstawie organ uznał, iż spełnione zostały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i należało ten termin przywrócić. W odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia A, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego – B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o ustalenie, iż podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione, uwzględniło go w części i ustaliło nową opłatę z tytułu użytkowania wieczystego, a obowiązującą od dnia 1 stycznia 2005 roku w wysokości 52.155,38 zł, co wraz z podatkiem od towarów i usług stanowiło kwotę 63.629,56 zł. Orzeczenie to jest prawomocne. Było ono skierowane do użytkownika wieczystego, który to wszczął postępowanie (B), który to nie powiadomił ani organu ani właściciela o zbyciu prawa użytkowania wieczystego, jak również nabywcy o złożonym wniosku i w konsekwencji o postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej. Wnioski strony o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu, zostały ostatecznymi postanowieniami z dnia [...] oraz z dnia [...], skutecznie zwrócone wnioskodawcy. W świetle orzecznictwa termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego i nie podlega tym samym przywróceniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak następnie wskazał organ, ustawa o gospodarce nieruchomościami, w art. 78 – 81, jak również w art. 73 i art. 221, reguluje szczególne postępowanie, szczególne sprawy, gdzie zachodzi właściwość tego organu. Normy te regulują dwa spory, które mogą mieć miejsce między właścicielem (Skarbem Państwa, jednostką samorządu terytorialnego), a użytkownikiem wieczystym. Jeden z nich dotyczy wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz drugi dotyczący wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z istoty swej spory te nie mają charakteru sprawy administracyjnej, lecz sprawy cywilnej, bowiem wynikają one z prawa użytkowania wieczystego, a orzeczeniem tym rozstrzygnięto spór cywilny i ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Utrwalone orzecznictwo sądu administracyjnego wskazuje, iż spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Bezspornym jest, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], zwróciło wniosek strony o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia, którym ustalono wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powołując się na normę zawartą w art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd administracyjny wywiódł, że w takim przypadku postanowienie może być kwestionowane w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Organ zatem rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, iż należy własne postanowienie z dnia [...] uchylić w całości. W przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia [...] zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako "organ pierwszej instancji" i tym samym przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Użytkownik wieczysty wnosi o uchylenie postanowienia i wydanie "decyzji" w przedmiocie stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia z dnia [...] ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Konkludując swoje merytoryczne uwagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż nie jest możliwym wzruszenie jego prawomocnego orzeczenia w oparciu o normy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a regulujące tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji administracyjnych, bowiem orzeczenie ze swej istoty nie jest decyzją administracyjną. Tryb określony w art. 156 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji bądź postanowień, na które służy zażalenie i postanowień wydanych na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydawanych w toku postępowania administracyjnego, a takie w tym przypadku nie ma miejsca. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości zastosowania nadzwyczajnych trybów w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o jego uchylenie wskazując na naruszenie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem autora skargi w sprawie doszło do naruszenia także art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest władne do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, podczas gdy z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, iż do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego samego powodu, zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że kontestowane w skardze rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w swojej treści zawierało trzy punkty. W punkcie pierwszym organ przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, drugim – uchylił własne postanowienie i w punkcie trzecim – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego prawomocnego orzeczenia. Argumentacja skargi ukierunkowana jest na zakwestionowanie poglądu dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (punkt trzeci postanowienia). Pozostałe rozstrzygnięcia, ujęte w punktach pierwszym i drugim, jako że są korzystne dla strony skarżącej i ta ich nie podważa, pozostały poza zainteresowaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, uregulowane było i jest w ustawach gruntowych. Obecnie normuje je w art. 78 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.). Jest to więc postępowanie szczególne. Istota jego polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może (kontestując zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty – jak określa to art. 78 ust. 3 u.g.n. – składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku w/w organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą – na zasadzie art. 81 ust. 1 u.g.n. – wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek – wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. – zastępuje pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 roku (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Odnośnie możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym – na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. – stanowisko orzecznictwa było zawsze jednolite i sprowadzało się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 367/11 i z dnia 12 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 843/05). Punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja", a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem (wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n.), to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej. Wracając do kwestii orzeczenia, o jakim mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., podkreślić również należy, że – po myśli art. 79 ust. 9 u.g.n. – orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Poza tym zauważyć wypada, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych a w tym przypadku uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Podkreślenia wymaga też, że wspomniane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy. W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. twierdzić, jak to robi strona skarżąca, że przewidziane w nim rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym, szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione tylko przykładowo. Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 in fine u.g.n., w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rekapitulując powyższe, w postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie, wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić, o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów konkretnych rozdziałów lub działów). Z tego też powodu omawiane postępowanie określane jest mianem postępowania szczególnego. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób bronić poglądu, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, iż wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Taką sytuację przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jednak takiego, szczególnego przepisu nie zawierają. Ponadto, co jest istotne, tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych, jak i nieprawomocnych. Wniesienie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy. W związku z powyższym, wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego musiało skutkować odmową jego wszczęcia. Zaskarżone zatem do Sądu postanowienie Kolegium nie narusza prawa. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. a.bł.