II SA/Łd 940/25

Dnia 18 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant starszy specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 roku sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 20 października 2025 r. nr KO.463.43.2025 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie odpadów oddala skargę. AA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, postanowieniem z 20 października 2025 r., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z 14 lipca 2025 r., negatywnie opiniujące wniosek E. spółki z o.o. z siedzibą w T. o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki [...] zlokalizowanej w T . przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 14 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego, działając na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – u.o.), negatywnie zaopiniował wniosek Spółki w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...], w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Nr LX/534/2018 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w T. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2018 r., poz. 2367). Zgodnie z ustaleniami uchwały przedmiotowa nieruchomość znajduje się w terenach oznaczonych symbolami: 2.05.P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, 5.07.Z - tereny zieleni, jednak większa część przedmiotowej nieruchomości położona jest w terenie o symbolu 2.05 .P/U. Organ powołując się na definicję zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach uznał, że zbieranie i przetwarzanie odpadów zaliczane jest do gospodarowania odpadami. Zdaniem organu pierwszej instancji regulacje planistyczne powodują, że działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów jest sprzeczna z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu, tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług. Ponadto, ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 2.05.P/U zawarte w § 23 uchwały ustalają zakaz lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu przepisów odrębnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniło plan miejscowy jasno przewiduje rozdzielenie funkcji z zakresu usług oraz gospodarowania odpadami, o czym świadczą wyodrębnione jednostki dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług oznaczonych symbolem P/U oraz terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami oznaczonych symbolem P/O, zaś funkcja z zakresu gospodarowania odpadami nie jest tożsama z funkcją usługową. Organ odwoławczy, powołując się na § 5, § 23, 25 i § 26 planu wskazał, że uchwała przewiduje tereny przeznaczone pod działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, tj. wymienione w § 25 i § 26 tereny 3.01.P/O, 3.02.P/O, 3.03.P/O, 3.04.P/O, 3.05.P/O przeznaczone na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami. Dla odróżnienia, zapisy § 23 pkt 1 uchwały nie wskazują gospodarowania odpadami, jako dopuszczonego planem przeznaczenia terenu. Zdaniem organu z § 23, § 25 i § 26 planu wynika, że plan ten wyodrębnia tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług oznaczone symbolem P/U i tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami oznaczone symbolem P/O. Zatem tereny przeznaczone na gospodarowanie odpadami przewidziane są tylko w jednostce oznaczonej symbolem P/O, natomiast na terenach oznaczonych symbolem P/U plan nie przewiduje gospodarowania odpadami. Skoro planowane przedsięwzięcie polegać ma na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a plan nie wskazuje w jednostce planistycznej 2.05.P/U przeznaczenia terenu pod gospodarowanie odpadami (w przeciwieństwie do jednostki planistycznej 3.01.P/O, 3.02.P/O, 3.03.P/O, 3.04.P/O, 3.05.P/O przeznaczonej na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami), to przedsięwzięcie to nie jest zgodne lokalizacyjnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja winna być zgodna z przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym, zatem słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że przedsięwzięcie polegające na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki nr [...] jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Kolegium dodało, że na ocenę podjętego rozstrzygnięcia nie ma wpływu okoliczność, że spółka prowadzi na terenie działki nr [...] działalność w zakresie gospodarowania odpadami, na podstawie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 14 listopada 2014 r., z tego względu, że postępowanie dotyczy opinii wniosku o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów, a zatem ocena wniosku dokonywana jest na podstawie prawa obowiązującego w dacie wydania postanowienia, w tym w szczególności zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stosownie do treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo zmiany przeznaczenia terenu, na którym Spółka prowadzi działalność, umożliwia inwestorowi prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie ww. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego. W skardze E. spółka z o.o. z siedzibą w T., zarzuciła naruszenie: 1) art. 41 ust. 6a u.o., w zw. z § 23 pkt 1 uchwały Nr LX/534/2018 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w T., poprzez błędne przyjęcie, że objęta wnioskiem Spółki działalność z zakresu gospodarowania odpadami jest niezgodna z przeznaczeniem działki o nr [...] określonym w planie miejscowym pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług (teren oznaczony symbolem 2.05.P/U) na skutek wadliwej interpretacji przepisów tego planu polegającej na nieuprawnionym uznaniu, że działalność z zakresu gospodarowania odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planach miejscowych symbolem "O", w sytuacji gdy: - żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie ogranicza możliwości prowadzenia działalności z zakresu gospodarowania odpadami wyłącznie do terenów oznaczanych w planach miejscowych symbolem "O", - objęta wnioskiem Spółki działalność nie pozostaje w jakiejkolwiek kolizji z określonym w planie przeznaczeniem terenu pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, jak również nie jest tym planem zakazana, znajdujący zastosowanie w sprawie plan formułuje w sposób wyraźny zakaz prowadzenia wyłącznie niektórych typów działalności z zakresu gospodarowania odpadami na terenie 2.05.P/U, co wyraźnie wskazuje na to, że prawodawca lokalny dopuścił na tym terenie prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami z wyłączeniem jedynie enumeratywnie wskazanych sposobów gospodarowania odpadami i tylko podjęcie tego rodzaju działalności - nieobjętej wnioskiem Spółki - mogłoby zostać uznane za niezgodne z planem; 2) § 23 pkt 1 m.p.z.p., w zw. z art. 41 ust. 6a u.o., w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7a k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie przez orzekające w sprawie organy zawężającej, a tym samym niedozwolonej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie postanowień panu, ograniczającej możliwość prowadzenia na terenie 2.05.P/U działalności gospodarczej, pomimo braku wystąpienia w sprawie istotnego interesu publicznego i niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości, co do treści normy prawnej na korzyść strony; 3) art. 35 ust. 1, w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., w zw. z art. 2, art. 21 i art. 32 Konstytucji RP, w zw. z art. 23 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 ze zm.),poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że przewidziane tym przepisem uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania terenu wygasa wraz z wygaśnięciem wydanego przed dniem wejścia w życie planu miejscowego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, w sytuacji gdy: - przepis art. 35 ust. 1 u.p.z.p. literalnie tak nie stanowi, a przeciwnie z punktu widzenia jego wykładni gramatycznej kontynuowanie działalności gospodarczej stanowi wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy bez względu na to, czy jest ona, czy nie jest reglamentowana (przywołany przepis na ten temat milczy), chyba że w planie przewidziany zostanie sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. (a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie-vide: § 16 ust. 1 planu); Zdaniem spółki do stanów prawnych mających zakotwiczenie w przeszłości nie można w żadnym wypadku stosować automatycznie przepisów nowych, a uzyskanie drugiego lub kolejnego zezwolenia z zakresu gospodarowania odpadami nie jest tożsame materialnie z uzyskaniem pierwszego zezwolenia na działalność wskazanego rodzaju, lecz stanowi, - w świetle art. 23 ust. 2 Dyrektywy w sprawie odpadów odnowienie (nabytych już uprzednio) uprawnień, co oznacza że nie może być traktowane tak samo jako uzyskanie nowego zezwolenia na dotychczas nieprowadzoną przez przedsiębiorcę w danej lokalizacji działalność; W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Na rozprawie pełnomocnik spółki poparł skargę. Wyjaśnił, że na terenie zieleni oznaczonym symbolem 0.7.Z spółka nie prowadzi obecnie działalności związanej z odpadami, na dowód czego załączył wydruk mapy. Oświadczył, że przedmiotowa instalacja nie stoi w sprzeczności z zawartym w paragrafie 23 planu zakazem lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów w rozumieniu przepisów odrębnych, z tego względu, że spółka będzie jedynie wytwarzała odpady niebezpieczne zawarte w tabeli nr 1 załączonej do wniosku, co jest nieodłącznym elementem procesu technologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z 14 lipca 2025 r., negatywnie opiniujące wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki [...] zlokalizowanej w T. Zgodnie z art. 41 ust. 6a u.o. organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b u.o.). Stosownie do art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Wynikające z art. 41 ust. 6a u.o. upoważnienie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, do zajęcia w przewidzianym prawem stanowiska w formie opinii stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 1-2 u.o.). Przy czym co należy podkreślić, opinia jako najluźniejsza forma współdziałania organów administracji publicznej nie jest prawnie wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, a jej charakter zbliżony jest do konsultacji, czy też doradztwa. Należy również zaznaczyć, iż z brzmienia art. 41 ust. 6a u.o. wynika, że ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie powołanego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uwzględniając wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności nakładającą na organy administracji publicznej działania na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, opinia, o której mowa w art. 41 ust. 6a u.o. winna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu opiniującego, zbieżnych z istotą sprawy prowadzonej przez organ właściwy do podjęcia decyzji w trybie art. 41 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się również, że pomimo braku określenia przez ustawodawcę zakresu przedmiotowej opinii, uzasadnione w tym zakresie jest uwzględnienie treści art. 46 ust. 1 pkt 1-3 u.o., zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Przy czym co należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, to na organie prowadzącym postępowanie główne, a nie na organie opiniującym, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2021 r., II SA/Kr 13/21; wyrok WSA w Lublinie z 21 września 2021 r., II SA/Lu 275/21; WSA w Rzeszowie z 19 maja 2021r., II SA/Rz 57/21; WSA w Łodzi z 18 czerwca 2019 r., II SA/Łd 212/19). Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W myśl zaś art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora "w szczególności" katalog zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter otwarty. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Zaznaczyć należy, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o., powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Organ opiniujący powinien więc ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. W ocenie sądu użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza, że wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska pozostawiono uznaniu organu współdziałającego. Wykładnia art. 106 § 4 k.p.a. powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym dla organu właściwego do wydania decyzji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada wynikająca z art. 7b k.p.a. nawiązuje treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Podkreślić trzeba, że również takie stanowisko ma znaczenie. Stanowi ono wszakże element materiału dowodowego uwzględnianego przy wyborze właściwego rozstrzygnięcia w sprawie (zob. M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 757). Istota sporu sprowadza się do kwestii sprzecznego z prawem – zdaniem spółki – uznania przez organy, że działalność objęta wnioskiem jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym na tym terenie wprowadzonym uchwałą Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 29 marca 2018 r., Nr LX/534/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w T. Bezspornym jest, że działka nr [...]zlokalizowana w obrębie [...] w T.znajduje się w terenach oznaczonych symbolami: 2.05.P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług, 5.07.Z - tereny zieleni, a większa część przedmiotowej nieruchomości położona jest w terenie o symbolu 2.05.P/U przeznaczonym pod zabudowę produkcyjną, składową, magazynową i usługową. Według § 5 ust. 1 planu, dla terenu położonego w rejonie ulic: [...] w T., przewidziano następujące przeznaczenie poszczególnych terenów oznaczonych następującymi symbolami literowymi: 1) P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów; 2) P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług; 3) P/O - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami; 4) E - tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyka; 5) Z - tereny zieleni; 6) WS - tereny wód powierzchniowych; 7) KDZ - tereny komunikacji - droga (ulica) publiczna klasy zbiorczej; 8) KDL - tereny komunikacji - droga (ulica) publiczna klasy lokalnej; 9) KDD - tereny komunikacji - droga (ulica) publiczna klasy dojazdowej; 10) KK - tereny komunikacji kolejowej. Zgodnie z § 23 planu, dla terenu 2.05/PU ustala się: 1) przeznaczenie - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług; 2) teren położony jest: a) częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (1 %), b) częściowo w zasięgu zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 0,5 % (raz na 200 lat); 3) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ustala się zakazy i ograniczenia w użytkowaniu o których mowa w przepisach odrębnych dotyczących ochrony wód oraz ochrony przed powodzią; 4) ustala się zakaz lokalizacji: a) zakładów o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu przepisów odrębnych, b) instalacji do magazynowania ropy naftowej i produktów naftowych, z wyłączeniem instalacji do dystrybucji ropy naftowej i produktów naftowych, c) zakładów unieszkodliwiania lub odzysku zwłok zwierząt oraz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, d) instalacji do przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów w rozumieniu przepisów odrębnych, e) instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu przepisów odrębnych, f) składowisk odpadów, g) usług związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz domów pomocy społecznej i szpitali, h) usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 oraz lokali handlowych w obrębie jednego obiektu o łącznej powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2; 5) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 10 %; 6) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 85 %; 7) intensywność zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: a) minimalna - 0,001, b) maksymalna - 6,0; 8) wysokość zabudowy: a) maksymalna wysokość budynków, wiat - 20,0 m, b) maksymalna wysokość altan - 6,0 m, c) dla funkcji magazynowej dopuszcza się wysokość zabudowy do 36,0 m; 9) geometria dachów - dachy jednospadowe, dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia od 10° do 45° lub dachy łukowe, szedowe, pogrążone, płaskie. Natomiast zgodnie z § 28 planu dla terenu 5.07.Z ustala się: 1) przeznaczenie – tereny zieleni; 2) tereny położone są: a) częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (1 %), b) częściowo w zasięgu zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 0,5 % (raz na 200 lat); 3) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ustala się zakazy i ograniczenia w użytkowaniu o których mowa w przepisach odrębnych dotyczących ochrony wód oraz ochrony przed powodzią; 4) zakaz zabudowy budynkami; 5) dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury, urządzeń wodnych oraz mostów, w tym kładek dla ruchu pieszego lub pieszo – rowerowego; 6) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 60 % Ponadto w § 25 i § 26 planu ustalono tereny 3.01.P/O 3.02.P/O, 3.03.P/O, 3.04.P/O, 3.05.P/O jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania opadami. Jednocześnie plan nie definiuje pojęć działalności produkcyjnej i usługowej, jednak zgodnie z wykładnią językową działalnością produkcyjną jest "zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakiś towarów, usług lub dóbr kultury", z kolei działalnością usługową jest "działalność gospodarcza służąca do zaspokajania potrzeb ludzi". W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, organy opiniujące miały prawo przyjąć, że skoro planowane przedsięwzięcie polegać ma na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jednostce planistycznej 2.05.P/U przeznaczenia terenu pod gospodarowanie odpadami (w przeciwieństwie do jednostki planistycznej 3.01.P/O, 3.02.P/O, 3.03.P/O, 3.04.P/O, 3.05.P/O przeznaczonej na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami), to przedsięwzięcie to nie jest zgodne lokalizacyjnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie uprawniona jest opinia organów, że planowane, że przedsięwzięcie jest niezgodne z przewidzianym w planie przeznaczeniem terenu o symbolu 5.07.Z. Przy czym co należy podkreślić, opinia jako najluźniejsza forma współdziałania organów administracji publicznej nie jest prawnie wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, a jej charakter zbliżony jest do konsultacji, czy też doradztwa. Działalność skarżącej Spółki polegać ma na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dla porządku zatem wyjaśnić należy, że pod pojęciem gospodarowania odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z kolei gospodarka odpadami to wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3), a magazynowanie odpadów to m.in. tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 lit.b). Nadto przez zbieranie odpadów, w myśl art. 3 ust 1 pkt 34 u.o., rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Zdaniem sądu uprawniona jest opinia, że skoro teren inwestycji obejmuje swym zakresem także teren oznaczony symbolem 5.07.Z – teren zieleni to sporne przedsięwzięcie jest niezgodne z regulacjami planistycznym. Działka nr [...] znajduje się zarówno na terenach zieleni jak i terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz usługi, jednak złożony przez Spółkę wniosek odnosi się do całej działki. Zdaniem sądu w takiej sytuacji uprawniona jest opinia organów o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z regulacjami planistycznymi, już choćby z tego względu, że przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem całą działkę nr [...], a tym samym także tereny zieleni. Podobnie organy były uprawnione do wydanie negatywnej opinii na podstawie przyjętego stanowiska, że plan miejscowy jasno przewiduje rozdzielenie funkcji z zakresu usług oraz gospodarowania odpadami, o czym świadczą wyodrębnione jednostki dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług oznaczonych symbolem P/U oraz terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami oznaczonych symbolem P/O, z tego względu, że funkcja z zakresu gospodarowania odpadami nie jest tożsama z funkcją produkcyjną czy usługową. Organy miały prawo wyrazić opinię, że skoro planowane przedsięwzięcie polegać ma na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jednostce planistycznej 2.05.P/U przeznaczenia terenu pod gospodarowanie odpadami (w przeciwieństwie do jednostki planistycznej 3.01.P/O, 3.02.P/O, 3.03.P/O, 3.04.P/O, 3.05.P/O przeznaczonej na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami), to przedsięwzięcie to nie jest zgodne lokalizacyjnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze opinia taka znajduje oparcie z ustalonym w planie przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem P/U, które są odrębnie uregulowane oznaczonych symbolem P/O, z tego względu, że funkcja z zakresu gospodarowania odpadami nie jest tożsama z funkcją produkcyjną czy usługową, co było celem organu planistycznego. W ocenie sądu organy opiniujące miały zatem prawo przyjąć, że tereny określone jako "produkcyjne, składy i magazyny oraz usługi" oraz tereny "obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz gospodarowania odpadami" mają różne przeznaczenia, a wprowadzenie takiego rozróżnienia nie jest błędem prawodawcy, a zamierzonym zabiegiem mający na celu rozróżnienie sposobu zagospodarowania terenów wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego (patrz szerzej wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 2165/23 oraz III OSK 1913/23). Po wtóre ww. regulacje zostały zsynchronizowane z określonymi w planie zasadami ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, szczególnie z zakazem lokalizacji inwestycji i zagospodarowania terenu w sposób mogący negatywnie oddziaływać na wody podziemne oraz nakazem ochrony wód podziemnych i powierzchniowych przed zanieczyszczeniem (§ 7 ust. 2 i ust. 3 planu), mając na uwadze, że zarówno teren 2.05.P/U jak i teren 5.07.Z (§ 23 ust. 2 i § 28 ust. 2) położone są częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (1 %) oraz częściowo w zasięgu zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 0,5 % (raz na 200 lat). Po trzecie teren objęty planem ogranicza się jedynie do rejonu ulic [...], zaś gospodarka odpadami realizowana jest na terenie całego miasta T. Tym samym organy opiniujące miały prawo przyjąć, że wprowadzenie przez uchwałodawcę w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń obszarowych w zakresie gospodarowania odpadami na fragmencie miasta pozostaje w zgodzie z przyznanym temu organowi władztwu planistycznemu, także w zakresie przeznaczenia terenów pod działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, prowadzoną w szerszym zakresie. Sąd końcowo wyjaśnia, że w myśl art. 35 ust. 1 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W obowiązującym planie nie zostały określone sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania użytkowania terenów, w związku z czym, jak słusznie wskazało Kolegium, zastosowanie znajduje przepis art. 35 u.p.z.p.. Sąd zwraca także uwagę, iż zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o. zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Zezwolenia odpadowe w istocie są czasowe i wygasają, zaś procedura ich odnawiania wiąże się z ponowną oceną, w tym w odniesieniu do aktualnie obowiązującego na danym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis art. 35 ust. 1 u.p.z.p. umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (zob. wyroki NSA z: 26 marca 2013 r., II OSK 2281/11; 9 maja 2017 r., II OSK 2112/15; 20 lutego 2019 r., II OSK 854/17). W konsekwencji powyższych rozważań sąd za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 41 ust. 6a u.o., w zw. z regulacjami zawartymi w m.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania. Organ opiniujący przedstawił motywy, którymi się kierował opiniując planowane zamierzenie, dokonując analizy poszczególnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu, odniósł je do charakterystyki przedsięwzięcia, określonego przez wnioskodawcę. Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie, a argumentacja wskazana w opinii natomiast powinna być przedmiotem wnikliwej oceny tego organu. To na organie prowadzącym postępowanie główne będzie spoczywał obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Należy bowiem pamiętać, że obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzając do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie nie są tożsame (zob. m.in. wyroki NSA z 2 grudnia 2016 r., II GSK 847/15; z 16 października 2024 r., III OSK 4889/21). Wobec powyższego, skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. AA