II SA/Łd 941/17

Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 10 listopada 2016 roku nr XXXII/212/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasta Poddębice; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Poddębicach na rzecz skarżącego P. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia 24 października 2017 r. P. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 10 listopada 2016 roku nr XXXII/212/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...] obręb [...] miasta Poddębice. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa własności, w tym art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w wymienionym zakresie. Wyjaśnił, że w dniu 24 sierpnia 2017 roku wezwał Radę Miejską w Poddębicach do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice obejmującego obszar działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasta Poddębice ograniczającej prawo właścicieli gruntu do swobodnego korzystania z posiadanego gruntu i umożliwienie mu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całej działce z wyłączeniem strefy 7KDD. Uchwałą Nr XLVII/309/17 z dnia 29 września 2017r. Rada Miejska w Poddębicach nie uwzględniła powyższego wezwania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Poddębicach wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zarzuty naruszenia prawa własności, w tym art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP są bezzasadne. P.S. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Poddębicach w obrębie geodezyjnym nr 10 oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3687 ha. Dla terenu na obszarze, na którym jest położona działka skarżącego została sporządzona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut dotyczący naruszenia prawa własności w tym art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP poprzez przeznaczenie części działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (teren oznaczony symbolem 7MN.2), a w części pod zabudowę usługową (teren oznaczony symbolem 7.U) jest zdaniem organu bezpodstawny. W uchwale Nr XXXII/212/16 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 10 listopada 2016 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w załączniku graficznym nr 1 (arkusz 7) dla działki zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) ustalenia zostały przeniesione z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice przyjętego uchwałą Nr XVIII/114/15 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 r. Działka ewidencyjna nr [...] w studium została naniesiona w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, co jest zgodne z ustaleniami nowego planu tj.: 7.MN.2 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 7.U - Tereny zabudowy usługowej. Organ dalej podkreślił, że warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeznaczenie całej działki skarżącego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w planie miejscowym musiałaby poprzedzać zmiana przeznaczenia tego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie nastąpiło, a w konsekwencji wykluczało przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne tej części działki przeznaczonej pod zabudowę usługową. Organ wyjaśnił, że ograniczenie prawa własności znajduje uzasadnienie w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Plan miejscowy jest aktem wykonującym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także inne ustawy. Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika, że Starosta Powiatu Poddębickiego stwierdził niezgodność materiałów archiwalnych ze stanem na gruncie i na skutek powstałego błędu w dokumentacji geodezyjnej (wadliwie wkreślone granice działek na mapach) doszło do błędnego określenia przeznaczenia przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że przeznaczenie przedmiotowej działki nr [...] w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poddębice, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXIV/158/04 z dnia 28 grudnia 2004 r. przedstawiało się w sposób następujący: K4MN - podstawowe przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające - nieuciążliwa zabudowa usługowa, zabudowa gospodarcza i garaże, K7U - podstawowe przeznaczenie - zabudowa usługowa, przeznaczenie uzupełniające - część zabudowy o funkcji mieszkaniowej, 4KD-Z - ulica A – B. Z kolei w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poddębice w części obejmującej wybrane fragmenty miasta, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Poddębicach Nr XXXII/212/16 z dnia 10 listopada 2016 r. przeznaczenie działki nr [...] przyjęto w sposób następujący: 7.MN.2 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 7U - teren zabudowy usługowej. Granice stref K4MN i K7U określone w planie z 2004 r. pokrywają się ze strefami 7.MN.2 i 7U określonymi w planie z 2016 r. Oba plany miejscowe były uchwalone przez Radę Miejską w Poddębicach po stwierdzeniu zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Poddębice. Skarżący na etapie prac planistycznych związanych z przyjęciem studium w 2004 r. oraz jego zmiany w 2015 r., jak również na etapie prac planistycznych związanych z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poddębice, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr XXIV/158/04 z dnia 28 grudnia 2004 r. oraz z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poddębice w części obejmującej wybrane fragmenty miasta, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Poddębicach Nr XXXII/212/16 z dnia 10 listopada 2016 r. nie składał żadnych wniosków do studium, planu, ani nie interesował się przeznaczeniem swojej nieruchomości (nie występowano o wypisy, wyrysy ani zaświadczenia). Zdaniem organu uwzględnienie zarzutu skarżącego odnośnie zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice obejmującego obszar działki ewidencyjnej nr [...] w przedstawionym przez niego rozmiarze skutkowałoby koniecznością ponowienia procedury planistycznej związanej ze zmianą studium oraz koniecznością ponowienia całej procedury planistycznej związanej z uchwaleniem nowego planu - innego planu miejscowego i tym samym zniweczyłoby dotychczasowe czynności. Ustalenia zawarte w kwestionowanej uchwale zostały podjęte w ramach władztwa planistycznego obejmującego samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwała została podjęta w sposób prawidłowy z zachowaniem procedury planistycznej, w tym terminowości dokonanych czynności. Mapy do projektu planu spełniały warunek art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Łódzki w zakresie czynności nadzorczych nie zakwestionował prawidłowości podjętej uchwały i została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 30 listopada 2016 r. pod poz. 5070 i od dnia 15 grudnia 2016 r. stanowi obowiązujące prawo miejscowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przy czym, po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd skargę odrzuca. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi P. S. jest uchwala Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 10 listopada 2016 roku nr XXXII/212/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], obręb [...] miasta Poddębice. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017.1875 j.t. ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarga P. S. spełnia wszystkie wymogi formalne warunkujące jej dopuszczalność. Dotyczy bowiem aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżony plan był już przedmiotem oceny przez tutejszy Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Łd 267/17, który oddalił skargę prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., zatem Sąd zobligowany jest obecnie skontrolować zaskarżony akt jedynie w zakresie zarzutów skargi z uwagi na wyłączenie kognicji w części dotyczącej trybu sporządzenia zaskarżonego planu (art. 101 ust. 2 u.s.g.). Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796; wyrok WSA w Olsztynie z 15.02.2018 r. sygn. akt II SA/Ol 35/2018 – Lex nr 2452700; wyrok WSA w Krakowie z 31.01.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1546/17 – Lex nr 2447595 ). Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 K.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094). Reasumując należy podkreślić, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności do wspomnianej działki, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego skarżącego są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości. Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] miasta Poddębice, zaś ustalenia planu dotyczące przeznaczenia tej działki częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony symbolem 7.MN.2), a częściowo pod zabudowę usługową (teren oznaczony symbolem 7.U), w sposób rażący ograniczają jego prawo własności wynikające z art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP, ograniczają funkcjonalność działki, albowiem nie dopuszczają realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze całej działki. Co niezmiernie istotne dla sprawy niniejszej, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 256/18 tutejszy Sąd stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 r. nr XVIII/114/15 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice – w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasta Poddębice. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Gmina Poddębice przystępując do prac związanych z uchwaleniem zmiany studium, a następnie planu dysponowała nieaktualnymi danymi z ewidencji gruntów. Baza numeryczna ewidencji gruntów na terenie miasta Poddębice była bowiem prowadzona na podstawie operatów założenia ewidencji gruntów z roku 1978. W 2015 roku geodeta wykonujący podział działki nr [...] obręb [...] miasta Poddębice stwierdził niezgodność materiałów archiwalnych ze stanem na gruncie, jednak nie doszło do uaktualnienia numeracji działek i ich granic. Tym samym bazy przekazane zarówno w 2004 r., jak i w 2014 roku obarczone były błędnym wskazaniem granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] powiększając działkę nr [...] o usługowym przeznaczeniu kosztem działki nr [...]. Na skutek popełnionego błędu w dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę dla celów planistycznych doszło do błędnego przeznaczenia przedmiotowej działki w uchwale nr XVIII/114/15 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice, a następnie w uchwale Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 10 listopada 2016 roku nr XXXII/212/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności tę przyznał również organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że Starosta Powiatu Poddębickiego stwierdził niezgodność materiałów archiwalnych ze stanem na gruncie i na skutek powstałego błędu w dokumentacji geodezyjnej (wadliwie wkreślone granice działek na mapach) doszło do błędnego określenia przeznaczenia przedmiotowej działki w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice z 2015 roku jak i wcześniejszych zmianach z 2004 r. i 2014 r. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu nie mogło budzić wątpliwości naruszenie interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...] w zakresie możliwości jej jednolitego zagospodarowania. Nie jest bowiem możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której część tej działki jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś druga część pod zabudowę usługową tym bardziej, że powierzchnia tej działki uniemożliwia takie zagospodarowanie. Przyjęcie w zaskarżonej uchwale niejednolitego przeznaczenia stanowiącej współwłasność skarżącego działki realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące mu prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny. W dalszej kolejności Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Brak wyeliminowania błędnego przeznaczenia działki skarżącego w studium powodowałby powielenie tego błędu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji prowadziłoby do obowiązywania aktu prawnego, w części wadliwego. Przedstawione powyżej rozważania są również w pełni aktualne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, w której zaskarżona została uchwala Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 10 listopada 2016 roku nr XXXII/212/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami Studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy niewątpliwe zaliczyć do zasad planistycznych ( art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały. W przedmiotowej sprawie konieczne stało się zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części jako konsekwencja stwierdzenia niezgodności z prawem zapisów Studium w zakresie przeznaczenia działki skarżącego, skoro zapisy tych aktów mają być ze sobą zgodne. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2017.1875 j.t. ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] miasta Poddębice.. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. A.B.