II SA/Łd 946/15

Dnia 2 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] znak: [...] odmawiające uwzględnienia zarzutów A Sp. z o. o. z siedzibą w Z. w sprawie postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Z. odmówił uwzględnienia zarzutów A Sp. z o. o. z siedzibą w Z. w sprawie postępowania egzekucyjnego. Burmistrz Z. wyjaśnił, że w dniu [...] wydał decyzję nakazującą A Sp. z o. o. z siedzibą w Z. – posiadaczowi odpadów znajdujących się na działce nr 167/12 w obrębie [...] miasta Z. usunięcie z przedmiotowej nieruchomości zgromadzonych odpadów tworzyw sztucznych, odpadów tekstylnych, odpadów betonu oraz gruzu betonowego, a także drewna, metali, zużytych opon, a także żużlu oraz popiołu, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W przedmiotowej decyzji został określony sposób jej wykonania poprzez zawarcie umowy na odbiór i transport odpadów do miejsca ich składowania na składowisku odpadów oraz wywiezienie odpadów z terenu przedmiotowej nieruchomości przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednie zezwolenia, albo poprzez wywiezienie odpadów na składowisko odpadów przez posiadacza odpadów jeżeli posiada odpowiednie zezwolenia. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymało w mocy wyżej wskazaną decyzję organu I instancji. Burmistrz Z. wyjaśnił następnie, że wielokrotnie zwracał się z prośbą do Spółki o wyjaśnienia związane z postępem prac wywozowych przedmiotowych odpadów oraz wzywał ją do zrealizowania ostatecznej decyzji organu I instancji. Ponadto organ wskazał, że dokonywał na bieżąco wizji lokalnych działki nr 167/12 obręb [...] miasta Z., podczas których stwierdzano w dalszym ciągu zaleganie odpadów na przedmiotowej działce. Powyższe okoliczności obligowały organ do wydania w dniu 17 marca 2015r. upomnienia wzywającego do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] nakazującej A Sp. z o. o. z siedzibą w Z., posiadaczowi odpadów znajdujących się na działce 167/12 obręb [...] miasta Z., usunięcie zmagazynowanych z przedmiotowej nieruchomości odpadów. W upomnieniu tym wskazano, że w przypadku niewykonania w/w obowiązku w terminie do 30 kwietnia 2015r. zostanie wszczęte postępowanie przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednocześnie organ wskazał, że przeprowadzona w dniu 4 maja 2015r. wizja lokalna potwierdziła, że na przedmiotowej działce w dalszym ciągu zalegają odpady. Burmistrz Z. wyjaśnił w dalszej kolejności, że postanowieniem z dnia [...] nałożył na A Sp. z o. o. z siedzibą w Z. środek egzekucyjny w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym tj. grzywnę w wysokości 50.000,00 zł w celu przymuszenia. Z kolei w dniu 17 czerwca 2015r. A Sp. z o. o. z siedzibą w Z. wniosła na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r. poz. 1619), dalej powoływanej jako "u.p.e.a.", zarzuty do tytułu wykonawczego polegające na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek nałożony decyzją administracyjną jest na bieżąco realizowany. Organ wskazał następnie, że określając wysokość grzywny miał na uwadze to, że strona pomimo wielokrotnego upominania o ciążącym na niej obowiązku nie wykonała uprzątnięcia odpadów z przedmiotowej działki w wyznaczonym terminie. Ponadto organ zauważył, że spośród środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym organ zastosował najmniej dotkliwy spośród nich, uznając jednocześnie, że nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Dodał, że w wyniku przeprowadzenia wizji lokalnej w dniu 19 czerwca 2015r. stwierdzono, że na przedmiotowej działce w dalszym ciągu zmagazynowane są odpady. Podsumowując Burmistrz Z. wskazał, że zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się w dyspozycji art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. a grzywnę w wysokości 50.000,00 zł nałożył w ramach uznania, kierując się zasadą celowości i skuteczności uwzględniając okoliczności sprawy, w tym między innymi czas jaki upłynął o momentu nałożenia na stronę obowiązku w korelacji z faktem niezrealizowania tego obowiązku. W terminie prawem przewidzianym A Sp. z o. o. z siedzibą w Z. zaskarżyła postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] znak: [...], zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie powinien on być zastosowany w zaistniałym stanie faktycznym; 2. naruszenie zasady proporcjonalności kary do przewinienia, w tym przypadku zastosowane maksymalnej grzywny, jaką przewiduje art. 121 § 2 u.p.e.a w sytuacji nieuzasadniającej takiej represyjności organu administracji; 3. przymuszenie do wykonania obowiązku w sposób nieznajdujący uzasadnienia w praktyce i przepisach ustawy o odpadach; 4. naruszenie przepisów zobowiązujących organy administracji do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w danym wypadku poprzez nieustalenie kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, a także ile i jakiego rodzaju odpady pozostały jeszcze do usunięcia; 5. wydanie postanowienia już po uprzątnięciu przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia oraz o wstrzymanie jego wykonania do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu zażalenia A Sp. z o. o. z siedzibą w Z., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji, iż zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się w dyspozycji art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., a wysokość grzywny zależy od uznania organu egzekucyjnego, który w tym względzie powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Zdaniem Kolegium w sprawie nie można stwierdzić, iż doszło do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i że inne środki egzekucyjne dotyczące obowiązków niepieniężnych mogłyby być mniej uciążliwe dla zobowiązanej. Organ wskazał, że z zażalenia wynika, iż teren został już uprzątnięty. Kwestia ta nie ma jednak wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Wykonanie obowiązku może mieć natomiast znaczenie dla kwestii możliwości nałożenia grzywny, po uchyleniu wcześniejszego postanowienia Burmistrza Z. w tym zakresie. A Sp. z o. o. z siedzibą w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...], zarzucając naruszenie art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. z uwagi na dobrowolne wykonanie przez Spółkę obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym. Zdaniem strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. umorzyć postępowanie egzekucyjne. Z powyższego względu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Z. z dnia [...] znak: [...], o umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych organ nie mógł wykraczać poza zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną Spółkę. Tymczasem zarzuty wobec prowadzonego przez organ postępowania egzekucyjnego – w oparciu o tytuł egzekucyjny z dnia [...] nr [...] – oparte były wyłącznie o przesłankę wskazaną w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Kolegium podkreśliło, że skarżąca Spółka nie podnosiła w zarzutach egzekucyjnych wykonania obowiązku usunięcia odpadów, gdyż w piśmie z dnia 15 czerwca 2015r. wskazywała jedynie, iż "odpadów wciąż ubywa, a obowiązek usunięcia jest sukcesywnie realizowany". Zdaniem organu fakt usunięcia odpadów został zgłoszony dopiero w zażaleniu z dnia 17 lipca 2015r. na postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] znak: [...]. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż fakt usunięcia odpadów w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647 zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa odnosi się do problematyki zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i tylko w tym zakresie stanowi przedmiot rozpoznania oraz rozstrzygnięcia Sądu. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te – zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. – zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów reguluje przepis art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a.; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Egzekucja administracyjna prowadzona jest wyłącznie w stosunku do obowiązku zawartego w ostatecznej decyzji. Organ egzekucyjny nie ma żadnych podstaw, aby odnosić się do zasadności tej decyzji. Kwestie te pozostają poza sferą zainteresowań organu egzekucyjnego, którego rolą – wobec złożenia zarzutów – jest wyłącznie ich rozpoznanie. Analizując akta niniejszego postępowania wypada podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że strona skarżąca – po doręczeniu tytułu wykonawczego, będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie – podniosła zarzuty wobec wszczętej egzekucji i powołała się wyłącznie na jeden zarzut, który należy zakwalifikować jako zarzut opisany w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., tj.: zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Analiza zasadności tego zarzutu dokonana w toku postępowania egzekucyjnego w pełni uzasadniała stanowisko organów o braku podstaw do jego uwzględnienia. Zauważyć trzeba, że w sytuacji gdy prowadzona jest egzekucja administracyjna w stosunku do obowiązku wykonania określonej czynności, wówczas organ ma prawo zastosować grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze (art. 117 i nast. u.p.e.a.). Z tych dwóch środków egzekucyjnych zdecydowanie łagodniejszym jest grzywna w celu przymuszenia. Skorzystanie z tego środka jest mniej uciążliwe, bowiem wykonanie zastępcze powoduje większe zaangażowanie środków finansowych zobowiązanego, a przede wszystkim daje mniejsze możliwości zwrotu uiszczonych kwot grzywny w przypadku wykonania obowiązku. Do kwestii tych odnosił się organ odwoławczy i uwagi te wypada uznać za trafne, w szczególności w sytuacji gdy dłużnik nie wskazał z jakich – możliwych do uwzględnienia – powodów, zastosowany środek egzekucyjny uznaje za nazbyt uciążliwy i jaki inny środek byłby dla niego mniej uciążliwy. Ponadto pamiętać należy, że wybór środka egzekucyjnego leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r. w sprawie II OSK 103/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto trafnie organy egzekucyjne wskazały, iż wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, po pierwsze nie jest elementem oceny uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, a po drugie nie jest elementem podlegającym zaskarżeniu zarzutem w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014r. w sprawie II SA/Wr 113/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2014r. w sprawie I SA/Gl 1415/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na kwestie te zwracał uwagę organ odwoławczy i wyprowadzone przezeń wnioski uznać wypada za trafne. Zaakcentować ponadto należy, że sprawa, w której badana jest zasadność zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego dotyczy wyłącznie skorzystania z tego, a nie innego środka pozostającego w dyspozycji organu. Organ pozostaje związany konkretnie postawionym zarzutem i nie jest uprawniony do działania z urzędu i badania sprawy pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2015r. w sprawie I SA/Kr 1862/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013r. w sprawie I SA/Gd 556/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zasadnie wskazuje organ odwoławczy, iż postawiony wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego zarzut dłużnika znajduje swe oparcie w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. i wyłącznie zasadność owego zarzutu była przedmiotem badania organów. Natomiast informacja o tym, że czynność będąca przedmiotem prowadzonej egzekucji zastała wykonana przez dłużnika, pojawiła się dopiero w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia odmawiającego uwzględnienia postawionego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Informacja ta nie była zatem objęta treścią postawionego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, a co więcej dłużnik jednoznacznie wskazywał w uzasadnieniu postawionego zarzutu, że "obowiązek usunięcia jest sukcesywnie realizowany", a zatem należy rozumieć, iż dłużnik przyznał fakt niewykonania obowiązku w owym czasie. Bezzasadnie zatem w skardze do sądu zarzucane jest organowi naruszenie przepisu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., skoro na tej podstawie – w zakreślonym przez prawo terminie – nie był sformułowany zarzut w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie orzeczono o jej oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). ał