II SA/Łd 947/12

Dnia 5 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania P. Ł., przebywającego w Areszcie Śledczym w K. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej - O. Ł. w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. w wysokości 900,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od tejże kwoty. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, decyzją z dnia [...] 2011 r. Wójt Gminy A. wobec bezskuteczności egzekucji zasądzonych alimentów, przyznał na rzecz osoby uprawnionej - O. Ł. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r., w kwocie 450 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] 2012 r. Wójt Gminy A. orzekł o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego - P. Ł. świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] 2011 r. w wysokości 900 zł wraz z ustawowymi odsetkami od tejże kwoty. Powyższą decyzję doręczono stronie w dniu 12 kwietnia 2012 r. W dniu 17 kwietnia 2012 r. P. Ł. za pośrednictwem organu I instancji zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o uchylenie wspomnianej wyżej decyzji organu I instancji oraz o umorzenie należnych do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, argumentując, iż od ponad dwóch lat z przyczyn od niego niezależnych przebywa w areszcie śledczym, gdzie nie jest zatrudniony i nie uzyskuje dochodu. Nie posiada również żadnego majątku oraz środków finansowych. Z tych też powodów nie jest w stanie wywiązać się ze swych zobowiązań. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy A. odmówił P. Ł. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej – O. Ł. w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 900 zł wraz z ustawowymi odsetkami, podnosząc że umorzenie zadłużenia stałoby w sprzeczności z interesem społecznym i prowadziłoby do obciążenia osobistym zobowiązaniem dłużnika, całego społeczeństwa. W odwołaniu do tej decyzji P. Ł. wniósł o jej uchylenie i umorzenie zobowiązania wraz z odsetkami, powołując się na okoliczność pobytu w zakładzie karnym i brak możliwości zarobkowania. Zdaniem odwołującego sytuacja, w jakiej się znalazł jest od niego zupełnie niezależna, a co za tym idzie wyjątkowa i winna w myśl zapisów ustawy skutkować wydaniem pozytywnej decyzji o umorzeniu należności. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. nr 1 z 2009 r. poz. 7 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa" - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności brzmienie art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy, art. 7 k.p.a., podnosząc następnie, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, iż P. Ł. od dwóch lat przebywa w areszcie śledczym. W okresie odbywania kary pozbawienia wolności wnioskodawca nie pracował i nie osiągał dochodów. Zdaniem Kolegium okoliczności te, jak słusznie ocenił organ I instancji, były niedostateczne do uwzględnienia wniosku o umorzenia zadłużenia, bowiem wnioskodawca znalazł się w takiej sytuacji, z własnej winy, wobec naruszenia prawa, którego w przeszłości się dopuścił. Fakt przebywania w areszcie śledczym nie może - w ocenie - Kolegium, stanowić przesłanki do zdjęcia z dłużnika odpowiedzialności za zapewnienie środków finansowych na utrzymanie dziecka, tym bardziej, że odwołujący jest osobą zdolną do pracy, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i nie zgłasza żadnych istotnych problemów zdrowotnych. Zdaniem Kolegium rację ma organ I instancji twierdząc, że sytuacja życiowa dłużnika nie może być uznana za trudną, a tym bardziej za szczególnie trudną. Rozpoznając wniosek o umorzenie zadłużenia należy mieć zatem na względzie, że dłużnikami alimentacyjnymi są zazwyczaj osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Przy takim bowiem podejściu, automatycznie umarzane musiałyby być wszelkie zobowiązania z tytułu wypłaty osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pozostawałoby w sprzeczności z brzmieniem art. 27 ust. 1 ustawy. Za umorzeniem zobowiązania przemawiać mogłyby zatem tylko szczególne okoliczności i to szczególne na tle innych dłużników alimentacyjnych, a nie na tle całego społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie natomiast, takich szczególnych okoliczności, trudno się dopatrzyć. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, obowiązek alimentacyjny wobec dzieci spoczywa na ich rodzicach, a nie na organach państwa. Obecne żądanie oddania tej kwoty jako wypłaconej w czasowym zastępstwie dłużnika, nie powinno być zatem postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które zostały niejako wyłożone w imieniu dłużnika na poczet jego zobowiązań alimentacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zobowiązań z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podnosząc zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo skarżący w trybie art. 23 ust. 8 ustawy wniósł o odroczenie terminu spłaty zobowiązań do czasu ustania przeszkody w postaci tymczasowego aresztowania. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów obu instancji, że ponosi winę za tymczasowe aresztowanie i pobyt w zakładzie karnym. Takie stanowisko organów świadczy – jego zdaniem - o uznaniu go za sprawcę czynu zabronionego zanim jeszcze wydano prawomocny wyrok, co stanowi o naruszeniu art. 5 § 1 k.p.k. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z nieco innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy A. o odmowie umorzenia P. Ł. należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej – O. Ł. w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. wysokości 900 zł wraz z ustawowymi odsetkami od tejże kwoty. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały podjęte z istotnymi uchybieniami przepisów postępowania administracyjnego, wobec czego konieczne było wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego - P. Ł. wypłaconych na rzecz jego córki O. Ł. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rzeczona decyzja, co potwierdza załączone do sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji została doręczona skarżącemu w dniu 12 kwietnia 2012 r., wobec czego 14 - dniowy termin do wniesienia od niej odwołania biegł od dnia 13 kwietnia 2012 r. do dnia 26 kwietnia 2012 r. W terminie otwartym do wniesienia odwołania skarżący, za pośrednictwem poczty złożył pismo – opatrzone datą 16.04.2012 r., w którym zwrócił się z prośbą o uchylenie wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] r. oraz umorzenie orzeczonych do zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Co istotne, rzeczone pismo było zaadresowane do organu odwoławczego, a wniesione za pośrednictwem organu I instancji, który bez wcześniejszego wyjaśnienia rzeczywistej treści pisma i intencji strony (a więc czy jest to odwołanie od decyzji z dnia 3 kwietnia 2012 r., czy wniosek o umorzenie zobowiązań z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy może i jedno i drugie), z urzędu potraktował rzeczone pismo jako wniosek o umorzenie należności i podjął w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Podanie (żądanie, wyjaśnienia, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Jeżeli jednak podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle przywołanych regulacji nie budzi wątpliwości fakt, że w sytuacji gdy strona sformułowała podanie niezręcznie, bowiem treść jej żądania nie jest do końca jasna, organ administracyjny nie może samodzielnie (z urzędu), niejako za stronę, ustalać rzeczywistych jej intencji. Skoro zatem postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na wniosek strony, to strona powinna mieć zapewnioną prawną możliwość określenia przedmiotu postępowania administracyjnego. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, aprobowane zresztą w pełni przez skład orzekający w tej sprawie, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/09 – Lex nr 746579). Przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania rzeczywiście tytuł pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten natomiast nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne i zrozumiałe. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1661/10 – Lex nr 745118). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 230/10 – Lex nr 965211). Podobnie w tej kwestii wypowiadały się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 332/11 (Lex nr 852992) czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1284/10 (Lex nr 755139). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że wydanie przez organ I instancji decyzji w przedmiocie umorzenia należności było co najmniej przedwczesne i winno zostać poprzedzone postępowaniem organu zmierzającym do wyjaśnienia intencji pisma skarżącego z dnia 16 kwietnia 2012 r. zgodnie z zasadami procedury administracyjnej przy zastosowaniu norm z art. 64 § 2 k.p.a. z zw. z art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a. Dopiero gdyby P. Ł. jednoznacznie wskazał, że nie odwołuje się do decyzji z dnia [...] r., a jego zamiarem było wyłącznie wnioskowanie o umorzenie orzeczonych do zwrotu należności alimentacyjnych, organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Gdyby jednak strona wskazała, że odwołuje się od decyzji z dnia [...] r. i jednocześnie wnosi o umorzenie należności organ winien mieć na względzie fakt, że nie jest możliwe orzekanie o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bez uprzedniego wydania decyzji (ostatecznej) w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/11 – Lex nr 1069573). W świetle wspomnianych wyżej uchybień Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się w tym miejscu do wniosku skargi o umorzenie zobowiązań z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wyjaśnić trzeba, że Sąd nie przejmuje sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem nie posiada takich kompetencji. Jak zostało to już wyjaśnione na wstępie rozważań Sąd administracyjny ocenia wyłącznie legalność, a więc zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co też zresztą uczynił. Także kwestie ewentualnego tymczasowego aresztowania skarżącego i braku prawomocnego wyroku skazującego były poza zakresem zainteresowania Sądu i nie mogły rzutować na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. B.C.