II SA/Łd 947/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. spraw ze skarg S. H. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 listopada 2024 r. znak: SKO.4150.657-658.2024, SKO.4150.686-687.2024, SKO.4150.699.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 września 2024 r., nr DPRG-UA-X.1221.2024, znak: DPRG-UA-X.6730.230.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego S. H. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR Zaskarżoną decyzją z 12 listopada 2024 r. znak: SKO.4150.657-658.2024, SKO.4150.686,687.2024, SKO.4150.699.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U . z 2024 r. poz. 1130), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U . z 2018 r. poz. 570) umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do P.S. (pkt 1) oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 13 września 2024 r. nr DPRG-UA-X.1221.2024, znak: DPRG-UA-X.6730.230.2024, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 104 k.p.a. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (do 5 budynków) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na terenie oznaczonym, jako działki o nr ewidencyjnych [...], [...] w obrębie geodezyjnym nr [...] (pkt 2). Z akt sprawy wynika, że 12 czerwca 2024 r. O. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. złożyła wniosek, uzupełniony 3 lipca 2024 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na terenie obejmującym działki o nr ewidencyjnych [...], [...] w obrębie geodezyjnym nr [...]. Wnioskodawca określił następujące parametry planowanej inwestycji: przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, powierzchnia opracowania: 1198 m2, powierzchnia zabudowy – 350-450 m2; wysokość elewacji do okapu / attyki / gzymsu – od 5,5 m do 10 m; szerokość elewacji – od 11 m do 12 m o liczbie kondygnacji – 3; kształt dachu i kąt nachylenia połaci dachowych – dach płaski lub dwuspadowy o kącie nachylenia – 20-30° o wysokości kalenicy – od 10 m do 10,5 m; przewidywana liczba miejsc postojowych / powierzchnia – 8-10 miejsc; dojazd do planowanej inwestycji – poprzez projektowany zjazd z drogi publicznej ul. [...]. Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji stwierdził, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwoliła na określenie wszystkich wymaganych prawem cech, parametrów i gabarytów planowanych budynków, o których mowa w § 4 - § 8 r.u.n.z., tj. obowiązująca linia zabudowy - (dla co najmniej jednego budynku) - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy wyznaczonej przez elewację frontową budynku zlokalizowanego na nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...], obręb nr [...]); wskaźnik zabudowy wyrażony stosunkiem wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (działki nr [...], [...], obręb nr [...]): od 0,19 do 0,35; szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu budynków w zabudowie szeregowej od strony ul. [...]: od 8,4 m do 12,6 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego zespołu budynków w zabudowie szeregowej, jej gzymsu lub attyki (lub okapu): od 3 m do 5 m; geometria dachu projektowanego zespołu budynków w zabudowie szeregowej – dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci wynoszącym od 30° do 40° o równoległym lub prostopadłym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu oraz jej wysokości od 6 m do 8 m. Ustalone parametry projektowanej inwestycji wynikają z analizy urbanistycznej, a także stanowią wartości odpowiadające zespołowi zabudowy 5-szeregowej zlokalizowanej przy ul. [...], stanowiącego wzór dla planowanej inwestycji. Podniesiona przez stronę wysokość kalenicy została ustalona przez organ w przedziale od 6 m do 8 m, a zatem parametry te są zgodne. Nawiązując do wskaźnika powierzchni zabudowy organ ustalił przedział od 0,19 do 0,35 na podstawie średniego wskaźnika z terenu oraz wartości odpowiadającej wskaźnikowi dla zespołu zabudowy szeregowej zlokalizowanej przy ulicy [...] pod numerem [...]. Ustalony parametr mieści się w przedziale: minimalny - maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynikający z obszaru analizowanego. Ustalenie, zgodnie z pismem strony, wskaźnika zabudowy poniżej wartości 0,28 byłoby sprzeczne z istniejącym wskaźnikiem obejmującym zespół zabudowy szeregowej, który organ przyjął jako wzór zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołania od ww. decyzji złożyli K. P. oraz P.S. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S.H., L. N. i P. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do P.S. (pkt 1) i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2). Odnosząc się do kwestii związanej z prawem P.S. do złożenia odwołania, organ wskazał, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji, tj. realizację funkcji mieszkaniowej analogicznie jak wszystkie budynki w jej otoczeniu, zasadnym było przyjęcie, że interes prawny w postępowaniu posiadają wnioskodawca (inwestor), właściciel działek nr ewid. [...] i [...] oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. P.S. nie mógł zatem zostać uznany za stronę postępowania, bowiem nie jest właścicielem terenu objętego wnioskiem, ani nieruchomości z nim sąsiadujących. Następnie organ przywołał treść art. 59 ust. 1, ust. 2, art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), powoływanej dalej jako: "ustawa nowelizująca" i wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. sprzed 24 września 2023 r. Jednocześnie wyjaśnił, że zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), powoływanego dalej jako: "r.u.n.z.". Przywołując treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. organ wskazał, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wokół działek nr ewid. [...] i [...] na mapie w skali 1:500, w odległości minimalnej odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, tj. 84 m (3 x 28 m). Autor analizy rozszerzył obszar analizy w celu objęcia "czterech wydzielonych działek, na których znajduje się zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej stanowiący wzór dla wnioskowanej inwestycji". Uzasadnieniem dla tego rozszerzenia była odległość od terenu inwestycji, tj. zespół ten znajduje się w odległości jedynie 8,2 m od minimalnych granic obszaru analizy, a także ok. 92,2 m od terenu inwestycji, co uznano za nieznaczące, a tym samym pozwalające na uwzględnienie tego zespołu zabudowy szeregowej w analizie urbanistycznej. Ponadto mimo że front tej zabudowy znajduje się od strony ul. [...], to budynek ścianą szczytową przylega do ul. [...]. Analogiczne usytuowanie, z uwagi na kształt terenu inwestycji, przewidziano dla projektowanej zabudowy, zatem odbiór przestrzenny obu tych obiektów od strony ul. [...] będzie zbliżony, co nie będzie rzutowało negatywnie na ład przestrzenny. Zabudowa mieszkaniowa, która posiada cechy mogące być wzorcem dla planowanych budynków znajduje się w niewielkiej odległości od granic minimalnego obszaru analizowanego. Z analizy przeprowadzonej w tak wyznaczonym obszarze wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą zabudową gospodarczą i garażową. W obszarze występuje także 5 budynków o funkcji usługowej oraz jeden obiekt przemysłowy. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że zaplanowanie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (do 5 budynków) nie jest sprzeczne istniejącą funkcją zabudowy. Zarówno zabudowa bliźniacza jak też szeregowa może stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Takiej ocenie nie przeczy również okoliczność, że w każdym z budynków zabudowy szeregowej planuje się po dwa lokale mieszkalne. Ponadto zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwoliła na określenie wszystkich wymaganych prawem cech, parametrów i gabarytów planowanych budynków. Przywołując treść § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 r.u.n.z. organ wyjaśnił, że w obszarze poddanym analizie w przeważającej większości linia zabudowa przebiega regularnie. Budynki zostały odsunięte od ok. 5 - 6,5 m od pasa drogowego. Wyjątek stanowi kilka nieruchomości, na których budynki znajdują się w głębi działki (od ok. 16,5 m do ok. 36 m od granicy frontowej działki). Zabudowa gospodarcza i garażowa w większości przypadków znajduje się w głębi nieruchomości, przylegając co najmniej jedną ze ścian do granicy działki, stanowiąc uzupełnienie dla pozostałej zabudowy. Dla planowanej inwestycji od strony ul. [...] linię zabudowy ustalono na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynek na działce nr [...], tj. w odległości ok. 6 m od granicy frontowej terenu inwestycji. Odległość ta nie tylko stanowi przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez obiekt na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, ale także nawiązuje do regularnej linii zabudowy na działkach zlokalizowanych po przeciwnej stronie ul. [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki/ternu inwestycji zawiera się w przedziale od 0,003 (ul. [...]) do 0,49 (ul. [...]); średnio dla wszystkich zabudowanych nieruchomości w obrębie obszaru analizowanego – 0,19. Dla planowanej zabudowy wskaźnik ten ustalono od 0,19 do 0,35, a zatem od średniej wielkości z obszaru analizy do wskaźnika występującego na działkach przy ul. [...]. Skoro działki te uznano za wzorzec dla planowanej zabudowy, to należy przyjąć, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na tych działkach może znaleźć przełożenie na teren inwestycji, zarówno ze względu na charakter zabudowy jak tez powierzchnię terenu inwestycji. Taki sposób wyznaczenia wskaźnika kontynuuje zastany ład przestrzenny w zakresie wielkości i intensywności istniejącej zabudowy. W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtuje się w przedziale od 4,9 m (ul. [...]) do 29,3 m (ul. [...]). Średnia wartość wskaźnika obliczona dla całej zabudowy wynosi - 9,6 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 10,5 m, co z tolerancją do 20 % wynosi od 8,4 m do 12,6 m. Z tego względu ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej w przedziale od 8,4 m do 12,6 m stanowi optymalny sposób wyznaczenia tego parametru. Wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierają się w przedziale od 3,0 m (ul. [...],[...]) do 8,5 m (ul. [...]). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczona dla całej zabudowy wynosi 3,9 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 5,0 m. Istniały zatem podstawy do wyznaczenia wysokości elewacji frontowej na poziomie od 3,0 m do 5,0 m, gdyż stanowi on bezpośrednie nawiązanie do zabudowy sąsiedniej i tym samym nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości i kierunku głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji. Budynki mieszkalne jednorodzinne są przykryte dachami jednospadowymi, dwuspadowymi, wielospadowymi oraz jeden budynek posiada dach płaski. Kąty nachylenia głównych połaci dachowych zawierają się w przedziale od 1° do 45°, a wysokości głównych kalenic w przedziale od 4,0 m (ul. [...], [...], [...],[...]) do 10,5 m (ul. [...],[...], [...]). Średnia wysokość kalenicy obliczona dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 7,0 m, zaś dla całej zabudowy wartość wynosi 5,4 m. Cechy geometrii dachu planowanych budynków (dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci wynoszącym od 30° do 40° o równoległym lub prostopadłym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu terenu oraz wysokości kalenicy – od 6,0 m do 8,0 m), zostały ustalone odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ stwierdził ponadto, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...], przez projektowany zjazd; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Za nietrafny organ uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. W ocenie odwołujących się warunki gestorów sieci odnosiły się do innej inwestycji niż planowana, bowiem nie uwzględniały faktu, że inwestycja obejmuje wprawdzie 5 budynków mieszkalnych, jednakże każdy z dwoma lokalami mieszkalnymi (a zatem nie 5 tylko 10 gospodarstw domowych). Okoliczność, że w każdym z budynków zabudowy szeregowej planuje się po dwa lokale mieszkalne nie wpływa na ocenę przydatności dowodowej załączonych warunków gestorów sieci. Charakterystyka planowanej zabudowy bowiem w pełni odpowiada legalnej definicji budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Gestorzy sieci, odnosząc się do możliwości zapewnienia dostaw poszczególnych mediów dla pięciu budynków w zabudowie szeregowej (taki charakter zabudowy został jednoznacznie wskazany w każdym z oświadczeń o możliwości przyłączenia do sieci), musieli mieć na względzie także okoliczność, że w budynkach tych prawo dopuszcza wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych. Dodatkowo w decyzji zwrócono uwagę na zaopatrzenie w energię elektryczną, w wodę i odprowadzanie ścieków z/do sieci miejskich oraz w gaz. Odnosząc się do zarzutu nieprzedstawienia alternatywnego projektu w zakresie zmiany lokalizacji projektowanego miejsca składowania odpadów, organ wyjaśnił, że powołanie w treści decyzji warunków wynikających z treści pisma [...] Sp. z o.o. oznacza, że na etapie projektowania inwestycji warunki te musza zostać uwzględnione. W innym przypadku projekt nie będzie mógł znaleźć akceptacji organu budowlanego i uzyskać pozwolenia na budowę. Na etapie warunków zabudowy żądanie od inwestora projektu budowlanego stanowiłoby naruszenie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został również poddany uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Łodzi oraz Marszałkiem Województwa Łódzkiego oraz zaopiniowano obsługę komunikacyjną inwestycji z Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi. Zarządca drogi (ul. [...]) pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej poprzez projektowany zjazd z pasa drogowego ul. [...], z zastrzeżeniem, że zjazd ten projektować należy zgodnie z wytycznymi Wydziału Kształtowania Środowiska UMŁ, tj. w miejscu niekolidującym z drzewami i o szerokości nie większej niż 3,5 m. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji organ wskazał, że strony postępowania po zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie nie zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co nie oznacza, że zostali pozbawieni w tej sprawie możliwości czynnego udziału. Prawidłowo zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania ze wskazaniem, że stronom przysługuje możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, zapoznania się z zebranym materiałem i dowodami oraz możliwość składania wniosków i uwag do czasu wydania decyzji, ze wskazaniem możliwych sposobów do dokonania tych czynności. Strony postępowania aktywnie korzystały z uprawnień wynikających z przymiotu bycia stroną w tym postępowaniu składając wnioski, uwagi i sprzeciwy dotyczące planowanej inwestycji W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. H. i P. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyli w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 10 § 1 w zw. z art. 78 i art. 81 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącym czynnego udziału w sprawie, a w szczególności niepoinformowanie o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie, w sytuacji gdy zaniechanie to w oczywisty sposób naruszało obowiązek organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na uniemożliwienie stronom odniesienia się do wyników sporządzonej analizy urbanistycznej, składania wniosków dowodowych, zwłaszcza mających na celu skorygowanie wadliwej analizy urbanistycznej, zadawania organowi pytań w związku z poczynionymi ustaleniami urbanistycznymi oraz przyjętymi dla planowanej inwestycji parametrami i warunkami, które w opinii skarżącego są niezgodne ze wskazanymi poniżej przepisami ustaw i rozporządzeń; 2. art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nierówne traktowanie stron postępowania przejawiające się w szczególności: w stosowaniu nieuzasadnionych odstępstw od zasad ustalania warunków zabudowy wyłącznie na korzyść i w interesie inwestora, a także w doręczeniu stronom postępowania będącym właścicielami działek sąsiadujących z nieruchomością inwestora decyzji bez jej integralnych załączników w postaci wyników analizy urbanistycznej oraz części graficznej, co uniemożliwiło stronom należyte rozeznanie w sprawie i weryfikację ustaleń organu, a w rezultacie w połączeniu z brakiem informacji o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, uniemożliwiło czynny udział w sprawie na równi z inwestorem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez: a. niedokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego, a w szczególności analizy infrastruktury budynków w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym), co doprowadziło do nieprecyzyjnego, przekraczającego ramy wynikające z r.u.n.z., a przy tym nieuzasadnionego należycie, wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, które przyznają inwestorowi zbyt szeroki zakres uprawnień i możliwości inwestycyjnych; b. niedopełnienie obowiązku wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustalenia parametrów powyżej wartości średnich wynikających z analizy urbanistycznej; 4. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej przejawiające się w arbitralnym i niczym nieuzasadnionym rozszerzeniu ustalonego obszaru analizy określonego jako trzykrotność szerokości frontu terenu o jedną dodatkową nieruchomość znajdującą się poza wyznaczonym obszarem uzasadniając taki zabieg jedynie potrzebą znalezienia zabudowy, do której można by nawiązać, aby pozytywnie zaopiniować wniosek inwestora, co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z funkcją wskazanego przepisu materialnego, którą jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także z zasadami dobrego sąsiedztwa, a nadto powoduje wadliwość skarżonej decyzji z uwagi na brak jej należytego uzasadnienia; 5. § 5 ust. 1 oraz § 8 r.u.n.z. w zw. z art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. poprzez dowolne ustalanie parametrów przyszłej budowy, nieuzasadnione odstąpienie przy określaniu parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu od średnich wartości parametrów istniejących w obszarze analizowanym, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek okoliczności uzasadniających takie odstąpienie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że parametry warunków zabudowy i sposób ich ustalenia nie spełniają wymogów u.p.z.p., r.u.n.z. i k.p.a. W pierwszej kolejności stwierdzili, że organy administracji zapewniły czynny udział w sprawie tylko jednej stronie – inwestorowi, tymczasem pozostałe osoby uznane za strony zostały jedynie poinformowane o wszczęciu postępowania, natomiast nie otrzymały informacji o jego zakończeniu, o możliwości wypowiedzeniu się co do zebranego materiału dowodowego, nie mogły złożyć wniosków dowodowych. Uniemożliwienie skorzystania z ich uprawnień zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć w niniejszej sprawie istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie skarżący wskazali, że strony poza inwestorem otrzymały decyzję bez integralnych załączników (wyników analizy urbanistycznej oraz mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji), co w sposób oczywisty naruszało ich prawa jako pełnoprawnej strony postępowania. Ponadto strony nawet na etapie doręczenia im decyzji, nie były należycie poinformowane o zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności o sposobie ustalenia obszaru analizy urbanistycznej oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji będącego bezpośrednią konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizy. Organ nie uznał również za stosowne poinformować pozostałych stron o pełnym opisie planowanej budowy pomijając w decyzji fragment wskazujący na planowaną budowę nieruchomości mającą docelowo pomieścić nie 5, ale 10 odrębnych gospodarstw domowych. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od przyjętego wskaźnika maksymalnego zabudowy wskazali, że dla nieruchomości znajdujących się w analizowanym obszarze organ wyznaczał go na poziomie nieprzekraczającym średniej z analizowanego obszaru. Średni wskaźnik dla okolicznych nieruchomości wynosił 0,19 i taki wskaźnik wynikał dla przyjętego obszaru analizy urbanistycznej. Na obszarze nie było bowiem nigdy zabudowy szeregowej, tymczasem dla nieruchomości organ odstąpił od dotychczasowej praktyki i wymogów § 5 r.u.n.z. wyznaczając wskaźnik widełkowo ustalając minimalny wskaźnik zabudowy na 0,19 i maksymalny na 0,35, czego uzasadnieniem był wyłącznie interes inwestora. Organ bezpodstawnie przyjął maksymalny wskaźnik zabudowy jako wskaźnik obowiązujący dla dodatkowej nieruchomości, wypaczając zupełnie treść i cel przepisu § 5 r.u.n.z. Organ podał nie średni ale widełkowo określony maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy uzasadniając wyłącznie potrzebą inwestora jak największego zabudowania zakupionej działki. Organ nie odniósł się przy tym w żaden sposób do tego, jak budowana według tak wyznaczonego wskaźnika nieruchomość będzie wpływała na ład przestrzenny i zasady dobrego sąsiedztwa. Decydując się na odstępstwo w tym zakresie, organ winien odpowiednio je uzasadnić mając na uwadze takie względy jak potrzeba zagwarantowania ładu przestrzennego i zasad dobrego sąsiedztwa, nie zaś potrzeby maksymalnego zagospodarowania działki inwestycyjnej, nawet jeżeli inwestorem jest podmiot świadczący na rzecz miasta Ł. usługi w zakresie zawartych umów. Następnie skarżący wskazali, że sposób ustalenia parametrów nowej inwestycji musi pozostawać w ramach nakreślonych przez przepisy powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i nawiązywać do parametrów zastanych w obszarze analizowanym. Organ jednakże przyjął nie tylko nieuzasadniony niczym powiększony obszar analizy urbanistycznej, ale również określił parametry przyszłej budowy inwestora tak, że wskaźnik powierzchni zabudowy w dolnej granicy widełek stanowi średnią na analizowanym obszarze, zaś górna granica widełek prawie dwukrotnie tą średnią przewyższa. Jednocześnie z analizy ani z uzasadnienia organu nie wynika, aby za tak szerokim określeniem powierzchni zabudowy przemawiały jakiekolwiek okoliczności sprawy poza interesem inwestora. Organ nie odniósł się ani do ukształtowania, czy rozmiarów działki albo charakteru planowanej przez inwestora budowy, w tym jego powierzchni użytkowej, która odbiega znacząco od wartości średnich w obszarze analizy. Decyzja odnosi się do zabudowy, która może mieć w dużej mierze dowolny kształt wybrany przez inwestora na dalszych etapach. Następnie skarżący wskazali, że organy dopuściły się naruszenia prawa nie tylko przy ustaleniu analizowanego obszaru urbanistycznego ale również przy ustalaniu wskaźników zabudowy w oparciu o dowolnie wybrane dane. Organ dowolnie rozszerzył wyznaczony przez siebie obszar analizy urbanistycznej stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o jedną tylko wskazaną przez inwestora nieruchomość, nie uzasadniając takiego zabiegu ani względami zachowania ładu przestrzennego, ani wymogami zagwarantowania tzw. dobrego sąsiedztwa lecz wyłącznie interesem inwestora, który w ten sposób chciał w sposób najbardziej dochodowy dla siebie zabudować zakupioną nieruchomość. W wyznaczonym obszarze analizy urbanistycznej nie ma żadnej nieruchomości zabudowanej szeregowo. Co więcej, na części obszaru owej analizy (vis a vis planowanej inwestycji) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje zabudowy szeregowej, m. in. dla zachowania warunków przyrodniczych dla pobliskiej rzeki [...] i towarzyszących jej terenów zielonych. Na wskazanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna, a zabudowywane działki prezentują średni maksymalny wskaźnik zabudowy 0,19 i co za tym idzie ogromny teren powierzchni czynnej bio (75%). Trudno uzasadnić umożliwienie przez organ zabudowy szeregowej na działce objętej wnioskiem przy prawie dwukrotnie wyższym maksymalnym współczynniku zabudowy 0,35 i w dodatku w sytuacji gdy nieruchomość inwestora jest położona znacznie bliżej chronionego obszaru rzeki [...], niż wskazywane powyżej nieruchomości objęte restrykcyjnym m.p.z.p. Zabudowa szeregowa przy planowanej intensywności (5 budynków, z których każdy ma być podzielony na dwa odrębne mieszkania) zakłóci ład przestrzenny i naruszy w sposób niedający się usprawiedliwić zasadę dobrego sąsiedztwa. Owa wzorcowa inwestycja zaś jest wyjątkiem w zakresie zabudowy szeregowej i nie może być traktowana jako furtka dla potencjalnych deweloperów do zmiany charakteru zabudowy osiedla [...].. Dowolność w ustalaniu obszaru analizy urbanistycznej przełożyła się również bezpośrednio na dowolne ustalenie maksymalnego wskaźnika zabudowy, co doprowadziło do naruszenia przez organy § 5 ust. 1 i 2 r.u.n.z. Średni wskaźnik został określony na 0,19, natomiast w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten określono jako min. 0,19 a max. 0,35. Organ nie określił zatem wskaźnika jedną, konkretną i stanowczą liczbą, a przyjętą wartość maksymalną w analizie uzasadniono "jako wartość odpowiadającą powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zespołu zabudowy szeregowej zlokalizowanej w obszarze analizowanym przy ul. [...] pod numerem [...])". Ustalony przez organ wskaźnik zabudowy ma według analizy zapewnić zachowanie ładu przestrzennego na terenie, gdzie położona jest działka objęta wnioskiem i nawiązywać do zabudowy podobnej do wnioskowanej. Skarżący wskazali, że zabudowa szeregowa nie występuje na analizowanym obszarze, maksymalny wskaźnik zabudowy jest prawie dwukrotnie wyższy od średniego obowiązującego na analizowanym obszarze, a nadto, że zezwolenie za tak istotne zagęszczenie zabudowy nie ma nic wspólnego z zachowaniem ładu przestrzennego na analizowanym obszarze, za to stanowi ukłon dla interesów początkującego dewelopera. Analiza urbanistyczna oraz decyzja organu stwarzają wrażenie, że wydane warunki zabudowy dla sil. [...] mają na celu przetworzenie charakterystyki ukształtowania zabudowy terenu, tak jakby dla terenu planowanej inwestycji organ miał ustalać plan zagospodarowania terenu, a nie wpisać tę nieruchomość w już istniejący ład przestrzenny. Ponadto organ nie określił kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu wbrew wyraźnemu brzmieniu § 8 r.w.t dając swobodę wyboru posadowienia budynku na działce wskazując, że może on stać frontem zarówno do ulicy [...], jak i prostopadle do niej. Taka swoboda jednak, zwłaszcza przy planowanej budowie szeregowej jest niedopuszczalna i nie pozwala stronom postępowania na zorientowanie się w jaki sposób planowany budynek będzie oddziaływał na ład przestrzenny okolicy oraz na ich własne istniejące lub planowane do budowy nieruchomości o charakterze jednorodzinnym. Niedookreśloność może doprowadzić do naruszenia istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego wyrażającego się w jednolitości zabudowy. W ocenie skarżących wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 14 lutego 2025 r. skarżący załączyli kopię rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na mocy uchwały nr LXVI/1681/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki [...] wraz ze [...] oraz dolinę rzeki G., położonej na odcinku od ul. [...] do południowej granicy miasta (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 819) z zaznaczeniem terenu działki, której dotyczy postępowanie oraz obszaru z oznaczeniem 2MN/U, gdzie ze względu na bliskość rzeki [...], zgodnie z § 19 m.p.z.p. dopuszczalna jest jedynie zabudowa jednorodzinna, o wskaźniku powierzchni zabudowy - maksimum 15%, intensywności zabudowy - minimum 0,06, maksimum 0,3 oraz wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej - minimum 75%. Dodatkowo zgodnie z § 19.2. m.p.z.p. na terenie 2MN/U obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej, pomimo że w stosunku do nieruchomości, której dotyczy decyzja, jest on dalej od rzeki [...], a bliżej nieruchomości przy ul. [...], do której odnosi się zaskarżona decyzja. W niniejszej sprawie na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r., Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawę o sygn. akt II SA/Łd 947/24 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 948/24 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 947/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 listopada 2024 r. (znak SKO.4150.657-658.2024, SKO.4150.686,687.2024, SKO.4150.699.2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 13 września 2024 r. nr DPRG-UA-X.1221.2024, znak: DPRG-UA-X.6730.230.2024 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (do 5 budynków) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na terenie oznaczonym, jako działki o nr ewidencyjnych [...], [...] w obrębie geodezyjnym nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie]. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w sprawie zastosowano właściwe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek wszczynający prowadzone postępowanie został bowiem złożony 11 kwietnia 2024 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) [dalej: ustawa zmieniająca], która weszła w życie 24 września 2023 r., przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej "do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Wobec tego, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. (Nr LXIX/1753/18) nie utraciło mocy, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed 24 września 2023 r. W dalszej kolejności wskazać należy, że poza sporem pozostaje fakt, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też konieczne stało się uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Wymóg kontynuacji cech i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia miejsce na pewne odstępstwa, jednakże pod warunkiem zachowania harmonii i ładu przestrzennego. Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna. Analiza ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2023 r., IV SA/Po 936/12, wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 691/22). Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, wedle którego zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Organ nie ma obowiązku poszerzenia obszaru analizy celem odnalezienia zabudowy uzasadniającej uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki (według stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie), jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Raz jeszcze podkreślić należy, iż organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru analizowanego nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2022 r., II SA/Po 333/22, wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2022 r., II SA/Łd 689/22). Całkowicie niedopuszczalne jest uwzględnianie przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sposobu zabudowy nieruchomości spoza obszaru analizowanego. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem wprost, że analizie poddawane są tylko i wyłącznie działki znajdujące się w granicach wyznaczonego według kryteriów z art. 61 ust. 5a powoływanej ustawy. Objęcie analizą działki, która nie znajduje się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z tym przepisem, to zaś stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy, a tym samym przeszkodę do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy planowana inwestycja ma się różnić od zabudowy występującej na najbliższych nieruchomościach, a w dalszej okolicy występuje zabudowa podobna do planowanej, to może ona stać się ewentualnie odniesieniem dla nowej zabudowy, ale wyłącznie wówczas, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W tym celu autor analizy mógłby ewentualnie dokonać takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który pozwoliłby na objęcie analizą szerszego terenu, w tym obejmującego podobną do planowanej zabudowę, ale musiałoby to znaleźć uzasadnienie. Wskazanie przyczyn takiego rozszerzenia – np. okoliczność braku jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że przepis art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Tego rodzaju rozwiązanie (wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny) powinno znajdować natomiast szerokie, precyzyjne uzasadnienie w analizie. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja obejmuje teren działek nr [...], [...] w obrębie geodezyjnym nr [...]. Wjazd na teren inwestycji zgodnie z wnioskiem odbywać się będzie z ul. [...]. Szerokość frontu działki przylegającej do drogi publicznej, z której odbywać się będzie główny wjazd wynosi 28 m. W sprawie dokonano zatem analizy terenu o podstawowym wymiarze 84 m (3 x 28 m). Co jednak istotne do tak zakreślonego obszaru analizowanego "włączono" dodatkowo cztery działki położone przy ul. [...], które – jak wynika z załączonej mapy – niewątpliwie nie mieściły się w granicach analizy - trzykrotności frontu działki na której miała powstać inwestycja. Autor analizy wyjaśnił przy tym że włączył cztery wydzielone działki, na których znajduje się zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej stanowiący wzór dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Sądu, doszło do modyfikacji, czy wręcz wybiórczego modyfikowania obszaru analizy z uwzględnieniem wyłącznie analizy odpowiadającej potrzebom inwestora. Zauważyć bowiem należy, iż "rozszerzenie" obszaru analizowanego objęło w praktyce cztery działki na których stoi zabudowa szeregowa – która ma podobne parametrach do planowanej inwestycji. Jak wskazywano już uprzednio, organ co do zasady byłby uprawniony do rozszerzenia obszaru analizowanego, pod warunkiem jednak racjonalnego, szczegółowego uzasadnienia dla takiego działania. Przy czym – co należy dodatkowo podkreślić - w takiej sytuacji winien byłby także dokonać co do zasady klasycznego rozszerzenia obszaru analizowanego np. do czterokrotności frontu działki inwestowanej. Innymi słowy do rozszerzenia obszaru analizy w każdą stronę od działki inwestowanej, a nie tylko jednotorowo w kierunku zabudowy szeregowej. W realiach sprawy ma to tym bardziej znaczenie, iż proporcjonalne rozszerzenie obszaru analizy obszaru w każdą stronę objęłoby inne działki, zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Sprawiło by to, że wzięte były by inne parametry wyjściowe dla ustalenia maksymalnych, czy średnich wartości dla inwestycji. W praktyce urbanista nie tyle dokonał rozszerzenia obszaru analizowanego, co wybiórczo wybrał cztery działki włączając je do analizy. Co istotne włączonych działek nawet nie zaznaczył w części graficznej analizy tym samym doszło do rozbieżności między częścią graficzną a opisową analizy. Reasumując, dokonane w sprawie nieuprawnione poszerzenie obszaru analizowanego (włączenie dodatkowych działek) i to o określonych, korzystnych dla inwestora parametrach, może – w ocenie Sądu - stanowić próbę "poszukiwania" obszarów, które mogłyby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony oraz wskazanych przez wnioskodawcę parametrów dla planowanej inwestycji. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – co należy raz jeszcze podkreślić - ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie jest uprawniony do nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14). Działanie takie nie służy bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiada jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13). W realiach niniejszej sprawy, sposób sporządzenia analizy architektoniczno-budowlanej, a zwłaszcza sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, doprowadziły zatem do sytuacji, że parametry ujęte w analizie urbanistycznej nie są wiarygodne. Uchybienia opisane powyżej w istocie dyskwalifikują przedmiotową analizę jako dowód w niniejszym postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14). Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji bezrefleksyjnie uznały sporządzoną w sprawie analizę za prawidłową, nie dokonując w jakikolwiek sposób weryfikacji jej wartości dowodowej. W konsekwencji organy wyprowadziły ze sporządzonego dokumentu niewłaściwe wnioski. Z tych też względów stanowisko organów o ziszczeniu się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za przedwczesne, a przynajmniej nieudokumentowane w sposób należyty i przez to naruszające ów przepis. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcia zostały też podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona z kolei w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, także, ze na etapie postępowania skarżący nie zostali pouczeni w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami i dowodami - w tym np. z częścią tekstową i graficzną analizy urbanistycznej. Skarżącym nieprawidłowo doręczono również niekompletną decyzję bez wyników analizy i mapy, zatem sama decyzja nie odzwierciedlała rzetelnie treści analizy, co pozbawiło skarżących możliwości pełnej weryfikacji treści decyzji i uniemożliwiło merytoryczną z nią polemikę. Skarżący nie zostali pouczeni o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, co skutkowało naruszeniem przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe okoliczności spawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 i 3 sentencji wyroku).