II SA/Łd 951/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie na rozprawie sprawy ze skargi [...] Agencji Mieszkaniowej w W. Oddział Regionalny w B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie działalności Burmistrza Miasta K. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu [...]r. Rada Miejska w K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. na działalność Burmistrza Miasta K. Rada Miejska uznała za bezzasadną skargę Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. na działalność Burmistrza Miasta K. dotyczącą nie przejęcia przez Gminę K. działek o nr ewidencyjnych 1000/5, 1000/10 i 1000/11 stanowiących własność Skarbu Państwa (MON) położonych w miejscowości G. M. wraz z usytuowaną na nich infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu Rada Miejska wyjaśniła, pismem z dnia 25 maja 2007r. Oddział Regionalny WAM zwrócił się do Burmistrza Miasta K. z propozycją przekazania na rzecz Gminy K. działek o nr 1000/5, 1000/10 i 1000/11 wraz z usytuowaną na nich infrastrukturą. W odpowiedzi Burmistrz Miasta poinformował, iż prawidłowe wykonywanie zadań gminy nie jest uwarunkowane przejęciem w/w działek. Stanowisko Burmistrza Miasta znalazło potwierdzenie w stanowisku Komisji Mienia i Gospodarki Komunalnej, która po przeprowadzeniu wizji lokalnej stwierdziła, iż wykonywanie przez Gminę obowiązków związanych z zapewnieniem zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków w przypadku mieszkańców osiedla wojskowego nie jest uwarunkowane przejęciem przedmiotowych działek. W dniu 7 stycznia 2008r. do Burmistrza Miasta K. wpłynęło pismo Oddziału Regionalnego WAM w B., w którym dyrektor Oddziału poinformował o powstaniu na tzw. osiedlu wojskowym wspólnoty mieszkaniowej i możliwości zaprzestania przez Agencję realizowania czynności w zakresie obsługi urządzeń wodno-kanalizacyjnych. W kolejnym piśmie dyrektor Oddziału sprecyzował, iż podpisane przez niego pismo skierowane do Rady, w styczniu 2008 roku, stanowiło w istocie skargę na nienależyte i bezprawne wykonywanie zadań przez organ wykonawczy Gminy i wobec tego oczekuje podjęcia uchwały Rady Miejskiej by w sytuacji stwierdzenia niezasadności skargi w treści uchwały móc ją zaskarżyć w trybie art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny WAM w B. wniósł o uchylenie przedmiotowego aktu. Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, poprzez uznanie za poprawne działań Burmistrza Miasta K., gdy w rzeczywistości pozostaje w bezczynności polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem. Wyjaśniła, iż z uwagi na fakt, że nie jest zobowiązana do świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w stosunku do mieszkańców osiedla we wsi G. M., wielokrotnie występowała i zabiegała o przejęcie przez Gminę przedmiotowych działek wraz z budynkami oraz urządzeniami infrastruktury. Przekazanie miało mieć charakter nieodpłatny i znajdowało oparcie w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, uzasadniając prawidłowość przejęcia strona podała, iż umożliwiłoby ono Gminie wykonywanie jej ustawowych zadań, do których niewątpliwie należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony proponowana propozycja przejęcia, mając na uwadze uwarunkowania prawne, była w zasadzie obowiązkiem dla Gminy, bez przejęcia nie jest możliwe wypełnianie jej ustawowych zadań w zakresie zaopatrzenia zbiorowego w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków we wsi G. M. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów, co oznacza, że obowiązkiem sądu jest jedynie zbadanie legalności działania organów administracji publicznej. Nie są one władne orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie mają uprawnienia by wydać orzeczenia przyznające stronie uprawnienie lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Przedmiotem badanej przez Sąd skargi jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. Nr [...]. Akt ten wydany został po rozpoznaniu skargi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. na czynności, działalność Burmistrza Miasta K. dotyczącą nieprzejęcia przez Gminę K. działek stanowiących własność Skarbu Państwa i rozstrzygał o uznaniu tej skargi za bezzasadną. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1980r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa". Sądy administracyjne uprawnione są do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej, która obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4-7, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej a dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani też żadnych przywilejów, uprawnień (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.), nie stanowi także interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5 art. 3 §2, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonej w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza powołanego przepisu art. 3 §2 p.p.s.a nie pozwoliła na zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do którejś z kategorii aktów prawnych w nim wymienionych. Z uwagi na powyższe i aby rozstrzygnąć czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany kontroli sądowoadministracyjnej należy przeprowadzić dalszą analizę obejmującą przepisy, na podstawie których wydana została zaskarżona uchwała. Jak już zostało wskazane podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 229 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 229 pkt 3 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest rada gminy. W art. 227 Kpa, ustawodawca doprecyzował, iż przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Złożona przez stronę skarżącą skarga dotyczyła nienależytej działalności Burmistrza Miasta K. w sprawie nieprzejęcia przez Gminę K. określonych działek stanowiących własność Skarbu Państwa. Za prawidłowe należy uznać rozpatrzenie przedmiotowej skargi na podstawie powołanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego gdyż strona skarżąca wskazuje w niej na krzywdzące, szkodliwe i niezgodne z prawem działanie organu. Zaskarżona uchwała została wydana jako wynik rozpatrzenia wniesionej skargi, zatem jako wynik postępowania skargowego zapoczątkowanego przez stronę skarżącą. Postępowanie takie jest postępowaniem jednoinstancyjnym, o charakterze uproszczonym i kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. W niniejszej sprawie to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały, ponieważ w tej formie prawnej Rada jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia i przedstawia stanowiska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001r. w sprawie I SA/Łd 2668/00, które zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym (niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 54426) "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania". Uchwała wydana w trybie skargowym, jako wynik kończący tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wykształcone w tej materii orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie skargowe i akt kończący to postępowanie nie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygnatura akt III SAB 7/99 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż ocena prawidłowości postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów działu VIII Kpa "Skargi i wnioski" nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Kognicji tej nie podlega także ocena, czy organ prowadzący postępowanie skargowe załatwił skargę w zakreślonym w przepisach Kpa terminie, to znaczy czy w terminie udzielił odpowiedzi na tę skargę. Na tle przedmiotowej sprawy zwrócić trzeba uwagę na konsekwencje oddzielenia od siebie czynności postępowania skargowego od innych działań organów samorządu terytorialnego, dobitnie podkreślone w tezach postanowienia NSA z 15 stycznia 2001r., II SA/Wr 1704/00 (niepubl.): "Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.). Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Z uwagi na powyższe złożone przez stronę wezwanie z dnia 1 września 2008r. do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi o możliwości wniesienia skargi na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wypełnia także dyspozycji przepisu art. 52 p.p.s.a., który wymaga aby przed złożeniem skargi do sądu strona wyczerpała wszystkie przysługujące jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie środki zaskarżenia, a jeśli ustawa takich środków zaskarżenia nie przewiduje aby wezwała na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004r. sygnatura akt II SAB/Wa 193/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu (niepubl. Dostępny w Lex Nr 165916), podobnie WSA w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2006r., sygn.akt I SA/Wa 1785/06, dostępny Lex Nr 320599. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 września 2005r. sygnatura akt I OSK 105/05 czytamy, iż zawiadomienie o sposobie załatwienia takiej skargi złożonej w trybie określonym w Dziale VIII Kpa nie jest decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością, o jakich mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w postanowieniu. ar