II SA/Łd 951/13

Dnia 19 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...]. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej jako k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], nr[...], którą odmówiono J. Ł. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad matką C. Ł. Z akt sprawy wynika, iż wskazaną decyzją Wójt Gminy W. odmówił J. Ł. ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze względu na to, iż wnioskodawca nie spełnił warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji, J. Ł. sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką C. Ł., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe. C. Ł. nie pozostaje w związku małżeńskim. Ustalony łączny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 623,00 złotych. Z załączonego do akt sprawy zaświadczenia z dnia 6 stycznia 1999 r., wystawionego przez A Spółkę z o.o. w Ł. wynika, że J.Ł. był zatrudniony w okresie od 7 września 1998 r. do 31 grudnia 1998 r., na podstawie umowy zlecenia. Organ ocenił, iż w tej sytuacji, pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie zachodzi związek przyczynowy, a zatem J.N. nie spełnia wszystkich warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji J.Ł. wniósł o przyznanie świadczenia podnosząc, że opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Dodał, że wymaga ona pomocy i opieki osób trzecich w codziennych sprawach. Wcześniej matką opiekował się syn W., który zmarł w 2011 r. C. Ł. posiada jeszcze trzy córki, zamieszkałe w Ł. i w K., które w miarę możliwości jej pomagają. Skarżący podkreślił, że po śmierci brata zajął się matką. Zrezygnował ze swoich osobistych planów i wrócił do miejscowości W., by sprawować nad nią opiekę. Ostatnią pracę wykonywał na podstawie umowy pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Potem pracował dorywczo, dłuższy czas przebywał za granicą. Dodał, że nie ma możliwości podjęcia pracy ze względu na sprawowaną opiekę nad chorą matką. Podkreślił, że pozbawienie go przedmiotowego świadczenia znacznie pogorszy sytuację finansową jego rodziny. Wskazaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wyjaśniło, że J. Ł. niewątpliwie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec C.Ł., jednakże wnioskodawca był ostatnio zatrudniony w okresie od 7 września 1998 r. do 31 grudnia 1998 r., zaś opiekę nad chorą matką objął po śmierci brata W. w 2011 r. Pomiędzy tymi zdarzeniami J.Ł. nie był nigdzie zatrudniony, ani też nie wykonywał innej pracy zarobkowej. W zaistniałej sytuacji Kolegium stwierdziło, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.Ł. wniósł o jej uchylenie, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wójt Gminy W. nadesłał do Sądu informację o śmierci C. Ł., załączając kopię aktu zgonu z dnia [...]października 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1). Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy, uregulowane w art. 16a ustawy. Świadczenie to oczywiście uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (art. 16a ust. 2). Ponieważ kwestie związane z dochodem, jak i z pozostałymi przesłankami, nie były problematyczne w toku postępowania administracyjnego, to nie ma powodu, aby się do nich bliżej odnosić w niniejszym uzasadnieniu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem organów strona skarżąca ubiegając się o przyznanie wnioskowanego świadczenia nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ustawy. Wskazany przepis, w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże, w ocenie sądu, aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, utrwalona w orzecznictwie na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia istota każdego z wymienionych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Nie do pogodzenia także z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) byłaby taka interpretacja wskazanego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do wyłącznie formalnego, a w rzeczywistości fikcyjnego podjęcia zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 815/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań: zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania. Innymi słowy przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 630/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 599/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym przy tym jest, że każda z tych kategorii rezygnacji musi być związana z koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. orzeczenia WSA w Łodzi: z dnia 2 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 920/13; z dnia 12 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1097/13; z dnia 9 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1049/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 16a ustawy, ma zatem miejsce także wówczas gdy następuje (podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny) niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe, bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia. Zastosowana przez organy wykładnia wskazanego przepisu różnicuje natomiast w sposób całkowicie niezrozumiały i niezasadny potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki i w związku z tym zaprzestają wykonywania dotychczasowej pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 516/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 436/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe przypomnieć trzeba, iż jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego J.Ł., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sprawował stałą, faktyczną opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie pozostawał w zatrudnieniu i nie był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Skarżący, jak podnosi, zrezygnował z podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, by sprawować opiekę nad matką po śmierci brata. Powyższe okoliczności w świetle przywołanej wykładni przepisu art. 16a ustawy nie powinny automatycznie prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej. Podkreślić bowiem należy, iż rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy obejmuje również jej niepodejmowanie przez osobę zdolną do pracy, o ile zasadniczą przeszkodą do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej jest konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajdowała się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobligowany będzie do dokonania wykładni przesłanek art. 16a ust. 1 ustawy stosownie do argumentacji zawartej w przytoczonych wyżej motywach wyroku, a następnie prawidłowej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Uwzględniając przy tym okoliczność, iż świadczenie owo może być ustalone tylko za okres zamknięty, od daty złożenia wniosku do czasu zgonu osoby nad którą skarżący sprawował opiekę. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. k.ż.