II SA/Łd 957/25

Dnia 1 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 roku sprawy ze sprzeciwu J. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2025 roku znak: SKO-4160.44.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw. dj Zaskarżoną decyzją z 22 kwietnia 2025 r., znak: SKO-4160.44.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania J. R., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n."), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 marca 2025 r. nr 13/2025, znak: DM-DM-V.3134.57.2024.NB ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 21 765 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Łódź przez J. R., współwłaściciela w ½ części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 58 758 m2, obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...]. Z akt sprawy wynika, że 22 kwietnia 2024 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 58 758 m2, w obr. [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], spowodowanego jej podziałem na działki: [...] zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 września 2022 r. nr 342.2022. Decyzja stała się ostateczna 22 września 2022 r. W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy z 14 stycznia 2025 r. rzeczoznawcy majątkowego T. K., z którego wynika, że na skutek podziału wzrosła wartość podzielonej nieruchomości. Organ stwierdził, że treść opinii opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna, nie uwzględniono w wycenie części składowych nieruchomości, zawiera wszystkie określone przepisami prawa elementy, a zastosowane podejście i metoda szacowania są właściwe. Wartości rynkowe nieruchomości przed podziałem i po podziale określono podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł. . Okres badania rynku dotyczył jednego roku i nie został rozszerzony z uwagi na stan analizowanego rynku. Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. W wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej, który wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działki nr: [...] o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1 m2 od działek o powierzchniach większych. Wydzielenie działki nr [...] o charakterze drogi wewnętrznej, która zapewnia niezbędną obsługę komunikacyjną działek budowlanych, nie wpływa na wzrost wartości nieruchomości. Działka nr [...] o stosunkowo dużej powierzchni, o przeznaczaniu rolnym nie generuje wzrostu, wręcz przeciwnie powoduje spadek wartości tego wzrostu. Uchwałą nr XXII/461/07 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r., Nr 401, poz. 4195) z 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Łodzi ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Zgodnie z treścią operatu szacunkowego z 14 stycznia 2025 r., wartość rynkowa gruntu podzielonej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] według jej stanu przed podziałem (działki nr: [...]) została obliczona na 3 503 100 zł. Wartość rynkowa gruntu podzielonej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] według jej stanu po podziale (działek nr: [...]) została obliczona na 3 648 200 zł. Różnica wartości rynkowej nieruchomości po podziale i przed podziałem wynosi 145 100 zł, z czego 30% stanowi 43 530 zł (opłata adiacencka). Podział nieruchomości został zatwierdzony na wniosek J. R., J. B. i K. B. . Decyzja organu I instancji, adresowana jest do J. R., współwłaściciela w ½ części prawa własności nieruchomości, a zatem wysokość należności z tytułu opłaty adiacenckiej wynikającej z posiadanego udziału prawa własności, ciążącej na skarżącej wynosi 21 765 zł. 17 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wydanie operatu szacunkowego celem przeanalizowania zasadności naliczenia opłaty. Organ poinformował o przepisach prawa z zakresu opłaty adiacenckiej, procedurze jej ustalania, metodzie dokonania wyceny nieruchomości i wyznaczył termin na wniesienie ewentualnych uwag związanych z postępowaniem. Strona postępowania w wyznaczonym terminie nie wniosła uwag w sprawie. Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 21 765,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Łódź przez J. R. - współwłaścicielkę w ½ części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 58758 m2, obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wobec spełnienia warunków, tj. podjęcie uchwały przez Radę Miejską w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wydanie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem potwierdzonym w operacie szacunkowym, wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i zawiadomienie właściciela, zaistniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ dodał, że z treści art. 147 ust. 1 u.g.n. wynika, że opłata adiacencka może być na wniosek właściciela nieruchomości rozłożona na raty roczne, co oznacza, że decyzję w tym zakresie pozostawia się uznaniu organu administracji orzekającego w sprawie, zaś samo rozłożenie opłaty na raty nie jest obowiązkiem organu, a jedynie możliwym do zastosowania przywilejem dla strony. Organ stwierdził, że nie wyraża zgody na rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, co uwarunkowane jest ograniczonymi możliwościami rozkładania opłat adiacenckich na raty, związanymi z realizacją budżetu. Działanie to ma na celu intensyfikację pozyskiwania dochodów dla miasta, co jest niezbędne do realizacji zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagę wysokość opłaty, posiadanie przez stronę nieruchomości o znacznej wartości, czas trwania postępowania i możliwość zarezerwowania w tym okresie środków na ten cel, organ uznał, że nie ma szczególnie uzasadnionych przesłanek do rozłożenia opłaty na raty. Organ nadmienił jednakże, że w trakcie postępowania strona nie wnioskowała o rozłożenie opłaty na raty. Odwołanie od ww. decyzji do organu II instancji wniosła skarżąca nie zgadzając się z jego treścią. W treści odwołania złożyła wniosek o rozłożenie kwoty na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przywołując treść art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b u.g.n. Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że materiał dowodowy wskazuje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Przywołując treść art. 147 ust. 1, ust. 2 u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji nie są wady polegające na błędnym określeniu wysokości opłaty ani uchybienia proceduralne w przeprowadzonym postępowaniu, lecz zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu decyzji. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ poinformował stronę o możliwości rozłożenia ustalonej opłaty na 10 rat rocznych oraz o możliwości zgłoszenia tego zamiaru przed wydaniem decyzji w sprawie. Rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości, a podmiot zainteresowany skorzystaniem z tej możliwości winien swój wniosek należycie uzasadnić, a co najmniej wskazać wszelkie okoliczności istotne dla oceny zasadności tego wniosku, w szczególności dotyczące sytuacji finansowej wnioskodawcy i jego możliwości płatniczych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji nie złożyła wniosku o rozłożenie opłaty na raty, lecz sprecyzowała go jednoznacznie w odwołaniu. Wniosek stanowi nową okoliczność w sprawie nieznaną organowi w dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jest zaś zobowiązany do uwzględnienia wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym mających miejsce od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej do dnia zakończenia postępowania odwoławczego. Z uwagi na fakt, że z brzmienia przepisu art. 147 u.g.n. wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie rozłożenia należności na raty poddane jest uznaniu gminy, Kolegium nie jest władne do orzekania w tym zakresie. Opłata adiacencka stanowi dochód gminy i to gmina musi wypowiedzieć się w decyzji o uwzględnieniu wniosku o rozłożeniu na raty, bądź o jego odmowie wskazując przyczyny i motywy swego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby w sprawie doszło do nieuprawnionej odmowy rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Strona w ogóle takiego wniosku nie złożyła, mimo że o takiej możliwości była informowana. Skoro zatem taki wniosek nie został złożony, to oczywistym jest, że nie był procedowany. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ jedynie informacyjnie wskazał, że co do zasady nie rozkłada opłat adiacenckich na raty, co ma na celu intensyfikację pozyskiwania dochodów miasta i przypomniał, że takie działanie nie jest obowiązkiem organu, a jedynie możliwym do zastosowania przywilejem dla strony. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 2. art. 147 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wyłącza możliwość ustalenia warunków ratalnej płatności opłaty adiacenckiej przez organ odwoławczy, skutkujące łącznie naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w miejsce decyzji reformatoryjnej poprzedzonej dokonaniem własnych ustaleń faktycznych co do sytuacji majątkowej skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazała, że organ odwoławczy był kompetentny do przeprowadzenia własnych ustaleń co do istnienia przesłanek do rozłożenia opłaty na raty na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., który uprawnia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie z urzędu. Przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania przez organ odwoławczy nie sprzeciwia się treść art. 147 u.g.n. Stanowi on jedynie tyle, że warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Mowa tu o decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ I instancji wypowiedział się już w kwestii rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, zatem wobec braku przepisów szczególnych organ odwoławczy ma te same kompetencje, które ma w innych sprawach administracyjnych, w tym ma prawo wydać decyzję reformatoryjną. W ocenie skarżącej naruszenie ww. przepisów doprowadziło do zbędnego przedłużenia postępowania i wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. pomimo istnienia możliwości wydania decyzji co do meritum sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a - art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA"). Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze NSA (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem. Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie: 1. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym należy, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może zostać podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Łodzi i przekazująca sprawę dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej do ponownego rozpoznania. Organ I instancji ustalił skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy potwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. do ustalenia opłaty adiacenckiej, jednakże w wyniku zmiany stanu faktycznego która nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji, konieczne stało się wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ zwrócił bowiem uwagę, że w odwołaniu skarżąca złożyła wniosek o rozłożenie opłaty na raty, a możliwość ta poddana jest uznaniu gminy i Kolegium nie było władne do orzekania w tym zakresie. Z kolei w sprzeciwie skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy był kompetentny do przeprowadzenia własnych ustaleń co do istnienia przesłanek do rozłożenia opłaty. Ponadto organ I instancji wypowiedział się już de facto w kwestii rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw w sprawie doszło do sytuacji, w której organ odwoławczy, wydając decyzję o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie tylko nie naruszył przepisów prawa, ale w sposób prawidłowy zrealizował obowiązki wynikające z zasad ogólnych procedury administracyjnej. Wyartykułowanie przez skarżącą woli skorzystania z możliwości rozłożenia ustalonej opłaty na raty w trybie art. 147 ust. 1 u.g.n. dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie stanowi jedynie elementu argumentacji odwoławczej, lecz jest nową, istotną okolicznością w sprawie, która w sposób zasadniczy modyfikuje przedmiotowy zakres postępowania. Jego merytoryczne rozpoznanie po raz pierwszy przez organ II instancji stałoby w sprzeczności z modelem postępowania reformatoryjnego. Analiza sprawy w kontekście stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień stanowiących podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo powołało się na przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. - dalej w skrócie "u.g.n."). W myśl art. 98a ust. 1a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Natomiast w myśl art. 147 ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust 2). Istotą sporu pozostaje w rozpoznawanej sprawie kwestia możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia na raty naliczonej opłaty adiacenckiej dopiero w postępowaniu przed organem II instancji. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że przepis art. 147 u.g.n. wskazuje jednoznacznie na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia ulgi w spłacie opłaty adiacenckiej, polegającej na rozłożeniu jej na raty. Należy zatem wskazać, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a, co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyrok NSA: z 21 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 506/98; z 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, CBOSA). Rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko na wniosek właściciela nieruchomości, który jako podmiot zainteresowany skorzystaniem z tej możliwości powinien wniosek należycie uzasadnić, wskazując wszelkie okoliczności istotne dla oceny zasadności tego wniosku, w szczególności dotyczące sytuacji finansowej wnioskodawcy i jego możliwości płatniczych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym organ odwoławczy winien uwzględniać zasadę płynącą z art. 147 ust. 1 u.g.n., która stanowi, że o rozłożeniu na raty rozstrzyga się w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W konsekwencji za niedopuszczalną uznać należy sytuację, gdy stronę, która taki wniosek chce złożyć przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, odsyła się do kolejnego postępowania. Przede wszystkim bowiem takie działanie naraża stronę na realną szkodę, wynikającą chociażby z innej daty, od której naliczane są odsetki. Nie do pogodzenia z zasadą ekonomiki postępowania jest pozostawianie bez rozpoznania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej wniosku o rozłożenie na raty i odsyłanie właściciela nieruchomości opłatą tą obciążonego do innego postępowania, aby uzyskał rozstrzygnięcie, które stosownie do w/w przepisu u.g.n. powinno nastąpić w decyzji ustalającej opłatę (por. wyroki: WSA w Kielcach z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 105/13; WSA w Rzeszowie z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 104/14, WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 785/22, CBOSA). Następnie należy podkreślić, że instytucja rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty ma charakter ściśle wnioskowy. Ustawodawca w art. 147 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wskazał, że kompetencja organu do ukształtowania obowiązku płatniczego w formie ratalnej aktualizuje się jedynie "na wniosek właściciela nieruchomości". Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej jest związany inicjatywą procesową strony i nie posiada uprawnienia do orzekania z urzędu w tym przedmiocie. To strona jest wyłącznym gospodarzem tego uprawnienia i to ona decyduje, czy oraz w jakim momencie - do czasu ostateczności decyzji - z takiego wniosku skorzysta. W konsekwencji powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że organ I instancji wypowiedział się w kwestii rozłożenia ustalonej skarżącej opłaty adiacenckiej na raty, albowiem strona nie składała takiego wniosku w toku postępowania przed tym organem. Odnosząc się zaś do zawartych w decyzji organu I instancji twierdzeń dotyczących braku zgody na rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, Sąd stwierdza, że mają one wyłącznie charakter teoretyczny i ogólnikowy. Takie sformułowania organu, niepoparte analizą konkretnego wniosku (którego w rozpoznawanej sprawie w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji nie było) i sytuacji ekonomicznej strony, nie mogą być uznane za wiążące rozstrzygnięcie o ratach. Dopiero wniesienie odwołania, w treści którego strona sformułowała konkretny wniosek o rozłożenie opłaty na raty, wywołało nowy stan faktyczny w sprawie. Następnie godzi się stwierdzić, że uwzględnienie wniosku strony nie następuje w sposób automatyczny, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może być" konstytuuje po stronie organu tzw. luz decyzyjny. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego mającego na celu wyważenie interesu publicznego (fiskalnego interesu gminy) oraz słusznego interesu obywatela. Organ musi samodzielnie ocenić nie tylko zasadność rozłożenia należności na raty, ale także określić optymalny okres spłaty (do 10 lat) oraz ustalić adekwatne zabezpieczenie wierzytelności. To wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem właściwym do kształtowania polityki finansowej gminy i to on powinien w pierwszej kolejności ocenić wniosek strony. Zasadą jest zatem, że wniosek o rozłożenie na raty składa się do organu I instancji. Rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty nie jest bowiem czynnością techniczną, lecz elementem rozstrzygnięcia. Wniosek o raty złożony w toku postępowania odwoławczego jest natomiast nową okolicznością istotną dla treści decyzji. Rozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku o rozłożenie opłaty na raty, zgłoszonego po raz pierwszy w odwołaniu, stanowiłoby ponadto naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji, wydając w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie, de facto przejąłby kompetencję organu I instancji, czyniąc go w tym zakresie jedynym i ostatecznym, co naruszałoby art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Skoro rozstrzygnięcie ratalne jest elementem uznaniowym i konstytutywnym, strona musi mieć zapewnioną możliwość kwestionowania warunków tego rozstrzygnięcia w toku instancji. Orzekanie o ratach bezpośrednio przez organ odwoławczy pozbawiłoby stronę prawa do merytorycznej kontroli tego konkretnego elementu decyzji, czyniąc go de facto jednoinstancyjnym i niezaskarżalnym w administracyjnym toku instancji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska, jakoby organ odwoławczy był uprawniony bądź zobowiązany do przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie lub zlecenia go organowi pierwszej instancji. Instytucja uzupełniającego postępowania dowodowego ma na celu jedynie uzupełnienie istniejącego już stanu faktycznego, a nie przeprowadzanie postępowania w zakresie całkiem nowego, merytorycznego elementu rozstrzygnięcia, jakim jest wniosek o rozłożenie opłaty na raty. Skoro zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i obejmuje sferę dotychczas w ogóle niebadaną przez organ I instancji, jedyną procesowo prawidłową drogą było wydanie decyzji kasatoryjnej. Wyartykułowanie wniosku o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej w odwołaniu stanowi nową, istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, której organ I instancji nie mógł brać pod uwagę z uwagi na brak inicjatywy strony. W takim stanie faktycznym jedynym prawnie dopuszczalnym rozwiązaniem było wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania umożliwiając przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku ratalnego, co w pełni skonsumuje prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej pełnym, nowym zakresie przedmiotowym. W ocenie Sądu w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wystosowanie przez stronę wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty dopiero na etapie wniesienia odwołania stanowi nową, kluczową okoliczność faktyczną i prawną, która obliguje do zastosowania tego trybu. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej było w pełni uzasadnione ziszczeniem się kumulatywnych przesłanek zawartych w powołanym przepisie. Choć organowi I instancji nie można przypisać uchybienia naruszenia przepisów postępowania w momencie orzekania (z uwagi na brak wniosku strony na tym etapie), to jednak w świetle zasady prawdy obiektywnej i konieczności merytorycznego rozpatrzenia wniosku ratalnego, utrzymanie w mocy decyzji ustalającej jednorazową płatność byłoby niezgodne z art. 147 ust. 1 u.g.n. oraz naruszałoby prawo strony do ukształtowania jej obowiązku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie rat wymaga natomiast przeprowadzenia odrębnego, złożonego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia sytuacji finansowej strony, wyznaczenia okresu spłaty oraz, co najistotniejsze, ustalenia i zweryfikowania sposobu zabezpieczenia wierzytelności gminy (np. poprzez wpis hipoteki). Zakres ten jest na tyle szeroki, że wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Sąd podkreśla, że merytoryczne orzekanie o ratach po raz pierwszy przez organ II instancji doprowadziłoby do niedopuszczalnego przesunięcia kompetencji orzeczniczej. Rozstrzygnięcie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), pozbawiając stronę prawa do wniesienia odwołania od konkretnych warunków spłaty ratalnej, które, jako element uznania administracyjnego, podlegają pełnej kontroli instancyjnej. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji umożliwiając ponowne, rzetelne i dwuinstancyjne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem wniosku strony. Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja Kolegium kasująca decyzję organu I instancji, w przypadku dostrzeżonych uchybień, odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dj