II SA/Łd 958/14

Dnia 4 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. przyznał M. N. zasiłek stały w wysokości 324 zł na okres od dnia 1 lipca 2009 r. do odwołania. Powyższa decyzja została zmieniona decyzjami z dnia [...] i [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] zmieniono wysokość zasiłku stałego przyznanego M. N. w ten sposób, że przyznano zasiłek stały w wysokości 298,50 zł. na okres od 1 marca 2014 r. do odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w lutym 2014 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa M. N., a mianowicie dochód strony, na który złożył się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz 1/2 dodatku mieszkaniowego w wysokości 90,50 zł, wyniósł łącznie 243,50 zł, co dało podstawę do zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały w zakresie wysokości tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], na skutek uwzględnienia odwołania M. N., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.s.", § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), art. 104 i 108 k.p.a., zmienił decyzję z dnia [...] zmienioną decyzjami z dnia [...] i z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej i ustalił, że wysokość zasiłku stałego od dnia 1 marca 2014 r. do odwołania wynosi 298,50 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że M. N. zamieszkuje z matką H. N., z którą prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania strony jest zasiłek stały (na podstawie orzeczonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe) oraz zasiłek pielęgnacyjny. Zainteresowany partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania, w którym przebywa. Po uzgodnieniach z matką - strona każdorazowo płaci 1/2 rachunku za energię elektryczną oraz pełną kwotę za gaz, tj. koszty obciążające wnioskodawcę i jego matkę. H. N. opłaca natomiast 1/2 rachunku za energię elektryczną oraz dopłaca brakującą różnicę do czynszu, wynikającą z różnicy pomiędzy kwotą czynszu, tj. 268,86 zł, a przyznanym dodatkiem mieszkaniowym wynoszącym od lutego br. 181 zł. Matka zainteresowanego składając wniosek o dodatek mieszkaniowy za każdym razem uwzględnia w nim syna M. N., jako członka rodziny i przedstawia jego dochody, tj. zasiłek stały. W związku z tym organ uznał, że ustalając wysokość zasiłku stałego na dochód strony składają się: zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz 1/2 dodatku mieszkaniowego w wysokości 90,50 zł. Łączny dochód strony wynosi zatem 243,50 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł i nie niższa niż 30 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł - pomniejszone o dochód strony, tj. o kwotę 243,50 zł - daje wysokość zasiłku stałego 298,50 zł. W związku z tym organ uznał za zasadne dokonanie zmiany decyzji z dnia [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. N. wskazując, że w uzasadnieniu decyzji podano, iż matka zainteresowanego opłaca 1/2 rachunku za energię elektryczną, podczas gdy H. N. opłaca 1/2 za prąd od paru miesięcy 2014 r. Ponadto w decyzji nie określono, ile zasiłku stałego zainteresowanemu się należy i kiedy zostaną mu zwrócone niesłusznie zabrane na poprzednim etapie postępowania pieniądze. Wskazał również, że dysponuje pismem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, z którego jednoznacznie wynika, że "do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzin dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, okresowych jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze, dodatku mieszkaniowego oraz innych zasiłków dla emerytów i rencistów". Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że M. N. nie pracuje, legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zainteresowany mieszka wspólnie z matką, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe - samodzielnie gospodaruje własnym budżetem, zakupując produkty żywnościowe, leki oraz partycypuje w kosztach utrzymania zajmowanego z matką mieszkania, płacąc każdorazowo 1/2 rachunku za energię elektryczną oraz pełną kwotę za gaz. Matka odwołującego - H. N. opłaca 1/2 rachunku za energię elektryczną oraz dopłaca różnicę pomiędzy kwotą czynszu (268,86 zł) a przyznanym dodatkiem mieszkaniowym wynoszącym od lutego b.r. 181 zł, tj. kwotę 87,86 zł. Taki podział opłat pomiędzy zainteresowanym i jego matką funkcjonował już w 2013 r., z tą różnicą, że zainteresowany opłacał pełen rachunek za energię elektryczną. Dochodem zainteresowanego, co stanowi okoliczność bezsporną, jest zasiłek pielęgnacyjny przyznany od dnia 1 marca 2008 r. na czas nieokreślony decyzją z dnia 13 sierpnia 2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Kolegium uznało, że przyjęta przez organ I instancji ocena stanu faktycznego w zakresie doliczenia 1/2 dodatku mieszkaniowego do dochodu zainteresowanego zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim bowiem stosownie do art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (...) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Zdaniem organu dodatek mieszkaniowy może stanowić również dochód osoby, która nie jest adresatem decyzji administracyjnej przyznającej ten dodatek. Dodatek mieszkaniowy jest bowiem świadczeniem przyznawanym na pokrycie części kosztów związanych z użytkowaniem zajmowanego mieszkania, a jego kwota zależy od ilości członków gospodarstwa domowego oraz dochodów wszystkich członków tego gospodarstwa. To członkowie gospodarstwa domowego jako całość, korzystając z określonego lokalu są obciążeni wydatkami na opłaty związane z jego utrzymaniem, przyznany więc dodatek mieszkaniowy może w przypadającej na każdego z nich części stanowić ich przychód. Z okoliczności sprawy wynika, że H. N. składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, uwzględniła w nim syna jako członka rodziny, wykazując, że w gospodarstwie domowym pozostają 2 osoby, określając jednocześnie ich dochód. Biorąc pod uwagę ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie ponoszonych przez M. N. i jego matkę wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, w uznaniu Kolegium dodatek mieszkaniowy w 1/2 części stanowi przychód zainteresowanego. Korzysta on bowiem z mieszkania i nie ponosi żadnych kosztów stanowiących wymienione w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatki związane z zajmowaniem mieszkania, np. opłaty za wodę, ciepło, wywóz nieczystości (regulując jedynie koszty energii elektrycznej i gazu). Przyznana zatem kwota dodatku mieszkaniowego, rekompensująca te wydatki, stanowi w 1/2 przychód zainteresowanego. Zdaniem organu II instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] zasadnie więc zmieniono decyzję przyznającą zasiłek stały w zakresie wysokości świadczenia i przyznano zainteresowanemu od dnia 1 marca 2014 r. do odwołania zasiłek stały w wysokości 298,50 zł miesięcznie. Zmianę decyzji, stosownie do przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uzasadnia zmiana, od lutego 2014 r., sytuacji dochodowej zainteresowanego, która nastąpiła w związku z uzyskaniem dodatku mieszkaniowego przyznanego H. N. od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. w wysokości 181 zł miesięcznie. W odniesieniu do treści odwołania organ wskazał, że powołane przez zainteresowanego pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju dotyczy ustalania dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego, a nie dla ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. W piśmie tym zacytowany został przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w którym ustawodawca wskazał, co uważa za dochód i jakich składników (m.in. zasiłku pielęgnacyjnego, czy dodatku mieszkaniowego) nie wlicza się do dochodu w rozumieniu tej ustawy, a więc dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego. Regulacja ta nie dotyczy jednak ustawy o pomocy społecznej i nie może mieć zastosowania dla ustalenia prawa do świadczeń w niej przewidzianych, w tym prawa do zasiłku stałego, z którego zainteresowany korzysta. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. N. Jego zdaniem brak jest podstawy do uwzględnienia części dodatku mieszkaniowego przyznanego jednemu tylko lokatorowi, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Dodał, że "ma umowę z matką, że nie musi opłacać czynszu i matka tego nie wymaga", podobnie on nie wymaga, aby matka go żywiła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] zmieniającą własną decyzję z dnia [...], zmienioną decyzjami z dnia [...] i z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego i ustalająca dla skarżącego M. N. zasiłek stały od dnia 1 marca 2014 r. do odwołania w wysokości 298,50 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium zmiana decyzji organu I instancji uzasadniona była zmianą sytuacji dochodowej skarżącego, jaka nastąpiła od lutego 2014 r. wobec uzyskania przez jego matkę H. N. dodatku mieszkaniowego przyznanego na okres od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. w wysokości 181 zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W orzecznictwie sądowym, które zresztą tutejszy sąd w pełni akceptuje, prezentowane jest stanowisko, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 772/13 - Lex nr 1404923, w Łodzi z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 477/14 - Lex nr 1520150 oraz z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 457/14 - Lex nr 1520146, w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 260/14 – Lex nr 1490659, w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2711/13 – Lex nr 1467573). Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony jest on niewątpliwie obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 tegoż aktu, ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Art. 106 ust. 5 umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że zmiana decyzji organu I instancji z dnia [...] (zmienionej kolejnymi decyzjami organu I instancji z dnia [...] i [...]), przyznającej skarżącemu M. N. zasiłek stały w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., była niewątpliwie dopuszczalna z uwagi na to, że nie upłynął jeszcze okres, na który został mu przyznany zasiłek stały. Niewątpliwie jednak organ I instancji orzekając w dniu [...] o zmianie wspomnianej decyzji naruszył art. 106 ust. 5 u.p.s., ponieważ dokonał zmiany decyzji od dnia 1 marca 2014 r. a więc z mocą wsteczną, czyniąc to za okres poprzedzający wydanie decyzji, który w dacie orzekania bezspornie już upłynął. Wadliwe działanie organu I instancji zostało zaakceptowane na etapie postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., którego obowiązkiem - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - było powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i w tym zakresie ewentualne naprawienie błędów postępowania pierwszoinstancyjnego. Skoro zaś, o czym była mowa na wstępie rozważań, zmiana decyzji o charakterze konstytutywnym dopuszczalna jest na przyszłość (ex nunc), a rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wydając kontrolowane decyzje z mocą wsteczną naruszyły wspomnianą zasadę, sąd zobligowany był usunąć je z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobligowane będą uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia, a przede wszystkim fakt, że w sytuacji, gdy upłynął już okres, którego dotyczyć ma zmiana decyzji przyznającej świadczenie, brak jest podstaw do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. W takim wypadku zastosowanie znajduje, co najwyżej, już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zmiana decyzji może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W trybie art. 152 p.p.s.a. sąd w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. LS