II SA/Łd 96/13

Dnia 24 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy w Rogowie z dnia 22 grudnia 1999 roku nr 51/IX/99 w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy gminnej sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. LS W dniu 22 grudnia 1999 r. Rada Gminy w Rogowie, działając na podstawie art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt. 3, art 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), podjęła uchwałę nr 51/IX/99 w sprawie udziału mieszkańców w kosztach budowy gminnej sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Brzezinach, domagając się w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenia jej nieważności ze względu na istotne naruszenie prawa - art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców kosztów w budowie gminnej sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W motywach skargi Prokurator podkreślił, że wspomniana uchwała jest aktem prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o obowiązku wniesienia opłaty w wymienionej szczegółowo wysokości w kosztach budowy gminnej sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zaskarżona uchwała wykracza poza kompetencje Rady ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i użyteczności publicznej. Powołując się na poglądy judykatury Prokurator stwierdził, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich, a także wprowadzenie opłat za podłączanie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nadmienił ponadto, że brak jest ograniczenia czasowego do żądania stwierdzenia nieważności uchwały, a to wobec brzmienia art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r., nr 143, poz. 74 ze zm.) zmienionego na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - kodeksu postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyraz - jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nowelizacja weszła w życie 15 lipca 2000 r. Brak odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych powoduje, że przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Rogowie wniosła o umorzenie postępowania sądowego i nie obciążanie jej kosztami postępowania sądowego, uznając skargę Prokuratora za zasadną. Organ podkreślił, że na najbliższej sesji Rada Gminy w Rogowie uchyli zaskarżoną uchwałę, o czym niezwłocznie powiadomi Sąd. W dniu 5 lutego 2013 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo organu z dnia 1 lutego 2013 r. informujące o podjęciu w dniu 30 stycznia 2013 r. uchwały nr 136/XXIII/2013 w sprawie uchylenia Uchwały Nr 51/IX/99 Rady Gminy w Rogowie z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie udziału mieszkańców w kosztach budowy gminnej sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Jest ona dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r., poz. 270 ), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa udział mieszkańców w kosztach budowy gminnej sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są bowiem wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności gdy dotyczą wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym zawierają upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m.in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Powołane przepisy ustawy nie zawierają jednak normy o charakterze delegacyjnej, o jakiej mowa w art. 94 Konstytucji i nie dawały radzie gminy uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały we wskazanym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika, że musi być ona wyraźna, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię, która ma być przedmiotem aktu prawa miejscowego, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń, czy kosztach ich budowy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym - aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej - jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Użycie określenia dotyczącego "udziału mieszkańców w kosztach budowy gminnej sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę w wysokości nie przekraczającej 30%" wskazuje na podjęcie aktu o charakterze generalnym, co stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę pozbawioną podstawy prawnej. Wprawdzie uchwała w swej treści zawiera upoważnienie dla Zarządu Gminy do zawarcia z mieszkańcami umów cywilno-prawnych dotyczących własnego udziału w kosztach budowy sieci, jednakże okoliczność ta nie odbiera cechy aktu prawa miejscowego tejże uchwale wobec zawierania normy o charakterze generalnym, nakładającym obowiązki na mieszkańców gminy ( por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r. sygn. II OSK 673/11 – Lex nr 922354 ). Argumentacja organu, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała została uchylona, również nie zasługuje na aprobatę. Zaznaczenia wymaga, że uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 22 grudnia 1999 r., uchylona natomiast 30 stycznia 2013 r. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256). Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Wobec tego, że rada gminy nie była uprawniona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, do nakładania obowiązku uiszczenia wskazanej wyżej opłaty, to należało ją ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. m.ch.